为了全面了解近年来我市已围滩涂管理开发利用的情况，总结工作经验，找准存在的问题，探索解决问题的途径，市政协组织部分委员近期就此开展了专题调研。调研中先后听取了市水利局、市国土局、市农业局等部门的情况介绍和农林组政协委员对已围滩涂管理开发利用工作的情况反映，并召开了由有关部门负责人、相关镇分管领导参加的座谈会，还赴玉环县、温岭市进行了学习考察，市政协主席会议成员还集体实地察看了滩涂。现就有关问题综合报告如下，供市委、市政府领导决策时参考。
　　一、在滩涂围垦及开发利用方面取得的成绩
　　围海造地，慈溪有着悠久的历史；由此形成的围垦文化，成为慈溪三大文化之一。经过几十年的努力，我市在围涂造地及开发利用方面做了大量工作，取得了显著的成绩。一是增加了土地资源。特别是从1997年以来，我市的围涂速度加快，已累计围垦***万亩，名列全省第一。先后共实施开发造地项目**个，获净增耕地****亩，基本实现了建设项目用地占补平衡。二是促进了产业发展。通过围涂造地，为建设用地提供了空间与指标，促进了产业经济的发展和城市建设发展空间的拓展。在已围滩涂地上，杭州湾经济开发区和慈东工业开发区拔地而起，还建起了生态农庄和风电场等；无论塘内塘外，水产养殖业产量大幅度提升，促进了农民增收。三是改善了沿海地带的基础设施条件。随着围涂工程和相关项目的实施，沿海地带基础设施条件明显改善。如高标准的海塘、便捷的纵横道路和初具规模的沿海防护林带等相继建成，大大增强了抵御自然灾害的能力，为经济社会各项事业的发展打下了基础。
　　二、在已围滩涂管理开发利用方面存在的问题和原因
　　调研中我们发现，我市已围滩涂管理开发利用工作中还存在着一些较为突出的问题。主要有：
　　（一）无序开发愈演愈烈。从单体规模较小的无序开发演变到规模较大的无序开发，从总量面积较少的无序开发演变到面积较多的无序开发，从散户经营的一般性的无序开发演变到有黑恶势力参与掌控的特殊性的无序开发。有的区块几乎出现了“围到哪里，无序到哪里”的状况。一些已围区块虽已委托相关镇政府管理，但由于权责利不明确，也不能得到有效管理，处于半无序状态。更有甚者，由于本地和外地的黑恶势力插手，强行霸占已围滩涂，经过简单改造甚至不加改造后，非法转让、发包，给真正的养殖户带来利益上的损害，并且成为严重的社会治安隐患，黑恶势力间为争夺利益经常互相斗殴，黑吃黑、恶斗恶，出现了“谁拳头大谁做老大，谁是老大谁占的围涂地多”的极不正常的现象。比如，自去年以来，庵东镇北边的滩涂区块发生纠纷近十起，影响较大的有四起。
　　（二）有序开发困难重重。由于管理失控，无序开发、非法强占在前，导致实施有序开发时困难重重，开发进程缓慢，项目实施受阻。如，杭州湾经济开发区老气垫船码头至陆中湾区块进场受养殖户阻拦推迟半年；宁波市委托我市的**万亩造地工程受养殖户无理阻拦，进场困难；开发区桥头堡项目**万亩进场受阻，不得不采取强制进场措施；风电场道路施工受阻；淞浦海水养殖管理区承包期限已满却清场困难，等等。
　　（三）资源利用效率不佳。在经济效益方面，滩涂未围垦前，委托沿海镇政府管理，镇政府代行发包权，可收取一定的租赁费，养殖户承包滩涂后养殖效益也不错。滩涂围垦后，不再委托镇政府管理，又没有及时明确市级有关部门去接管，处于无序开发状态，导致市镇两级政府都没有得到发包管理的好处，真正的养殖户的利益也受到损害。一些区块造地后，尽管花了巨大的造地成本，由于是盐碱地，并且有的造地区块地势较低，种植效益极差，目前还是半荒芜为主。在社会效益方面，按理说，慈溪滩涂资源丰富，围涂造地后土地利用指标占补应该没有问题，而事实上，我市可占补指标远远不能满足需要。目前我市上交省、宁波市的占补统筹指标达到40%左右，使我市自身占补平衡的形势更加严峻。宁波市已委托我市在徐家浦区块造地，要净拿占补指标**万亩，同时，省政府、省国土资源厅出台文件要求我市今明两年内完成**万亩的省统筹造地任务，我市接受了宁波的委托造地后，已没有空间来完成省统筹指标，即使能够完成，我市自身得益甚微。并且，宁波市统筹指标每亩仅补助我市**万元，而当前土地指标的市场价已为每亩**万元左右。另外，滩涂管理失控，滩涂社会治安混乱，严重损害了政府的形象，群众埋怨很多。在生态效益方面，由于对滩涂的环境保护没有引起足够重视，导致有些区块的生态环境遭到了不应有的破坏。很多地方如堤旁、路边、河岸等没有及时种上合适的树木，绿化效应较差。
　　造成以上问题的原因是多种多样的，主要有以下三点：
　　（一）缺乏足够认识。滩涂是慈溪得天独厚的资源，历史和现实已经证明，要拓展慈溪经济社会各项事业的发展空间，必须科学合理地利用好这一资源。但是目前，我市对滩涂资源的价值、大桥开通后利用滩涂区块经济转型和做好围涂造地及开发利用工作的重要性、紧迫性认识还不到位；对当前滩涂无序开发的程度知之不清；对做好围涂造地及开发利用工作没有摆上应有的位置；对相关重大事项没有及时、科学地作出决策。
　　（二）缺乏科学规划。一是规划不配套。我市的围垦规划一个个得到了顺利的实施，但我市对已围垦区块的总体功能定位及具体利用规划都明显滞后。由于后续相关规划没有及时制订、配套及实施，给无序开发者有了可乘之机。二是规划不合理。有的有规划，但是不合理。譬如有些围垦区块，同一水系布局，南部和北部地势差异很大，却都列入了造地规划，明显是不合理的。如北部造地时异地取土填高，则造地成本大大上升。如不异地取土造地，则今后南旱北涝，种植效益将会十分低下。三是规划不系统。已围滩涂管理开发利用还没有一个系统的综合规划，各部门做自己的规划，按部门的规划来实施，出现冲突时又没有部门牵头协调，给工作的整体推进带来了负面影响。四是规划执行不严肃。有的规划实施时严肃性不够。譬如，生态农庄北部区块，已经规划并且实施了造地，但又调整规划为湿地。
　　（三）缺乏有效管理。当前，我市未围滩涂管理相对较好，但已围滩涂管理出现了各自为政的情况，围涂的只管围涂，造地的只管造地，没有拿总的管理部门，没有实施系统管理，相关的管理措施无法落实，管理能力和力度远远不够，出现了管理真空地带。一些委托镇政府管理的围涂区块，由于管理主体的执法权欠缺，权责利不配套，管理也没有到位。总之，我市的围涂地管理还处于不依法管、不系统管的状况，综合管理效能较差。
　　三、对做好已围滩涂管理开发利用工作的对策建议
　　为使我市切实做好已围滩涂管理开发利用工作，提出如下建议：
　　（一） 统一思想认识，摆上议事日程。
　　我市的滩涂管理开发利用工作已经到了非抓不可的时候。建议市政府及有关部门一是要切实提高对做好滩涂围垦及开发利用工作重要性的认识。要从“用好滩涂是慈溪今后发展希望所在”的高度，高度关注这块资源，充分发挥这块资源作为新的经济增长点的积极作用。市委、市政府要把已围滩涂管理开发利用工作摆上议事日程，经常研究，作出系统部署。二是要切实提高责任意识。市及市级有关部门要牢固确立“不抓好滩涂开发利用工作就愧对历史、愧对百万慈溪人民、愧对自己的岗位”的意识，真正负起责任。三是要切实提高攻坚克难意识。对当前的问题，要认真研究对策，加大工作力度，及时化解矛盾。要克服怕麻烦的思想，树立“破解矛盾越不主动，今后麻烦就越多”的理念，及时走进矛盾，破解难题。四是要切实提高综合管理、系统管理意识。确立“系统抓、综合抓、全方位抓”的观念。要从围涂开始，对围垦以后的开发利用要全程关注、科学管理。
　　（二）明确功能定位，实施系统规划。
　　要超前谋划、系统规划。逐块明确功能定位，系统规划围垦、开发、利用等各项工作。对目前已围区块功能尚未明确的，市发改局要牵头谋划，尽快逐段逐块地明确功能定位，然后交有关职能部门提出开发利用详规。今后新上围涂项目，要一揽子考虑围垦和开发利用规划。规划出台后，实施围垦时，开发利用工作就要跟上，不能脱节，使无序开发者没有可乘之机。规划要在明确空间布局的同时，明确开发利用时间，即明确推进时序，使项目实施单位和有关部门能更好地执行规划。
　　（三）明确管理主体，理顺管理体制。
　　要明确管理主体，理顺管理体制，推进科学、依法管理。一是明确管理主体，坚持统筹管理。建议设立市政府滩涂围垦及开发利用领导小组，由市政府主要领导担任组长、分管领导担任副组长，各相关职能部门主要负责人为组员，负责重大部署和科学决策。下设办公室，为非常设机构，可以设在市政府办公室或者市农办，各相关职能部门分管领导为办公室成员，建立相应的工作制度，定期召开会议研究有关工作，负责统筹协调和组织实施。二是理顺管理体制，坚持科学管理。明确管理主体的同时，要明确相关部门的管理职能和管理程序，做到权责清晰，无缝对接。各相关部门实施具体的管理，承担相应的责任：发展改革局和规划局负责围垦及开发利用总体规划确定和区块功能定位；水利局负责围涂、水利及水库建造和管理；国土局负责造地及有关管理；交通局负责交通道路建设；农业局负责落实农业项目；旅游局负责旅游项目；工业开发区负责工业项目等。围涂后，资产归国资办管理。围涂地如果一定时期内不开发利用，可以委托就近的镇政府管理，明确管理时限和管理要求。三是增加治安力量，坚持依法管理。在实施对已围滩涂的管理中，公安部门要参与其中，对所涉的治安问题，要及时介入，依法有效地加以处置。
　　（四）治理无序开发，打击强行霸占。
　　鉴于滩涂无序开发愈演愈烈、有序开发推进困难的实际，政府要下决心打一仗“治理无序开发”的攻坚战。一是要大力宣传法律法规，表明政府的明确态度。通过媒体宣传，表明“滩涂资源归国家所有，未经授权任何单位和个人无权使用”和“政府依法管理滩涂资源”。二是要与项目实施和开发进程相衔接。要一个区块一个区块地清理，前清理后进场，防止清理后“返潮”。三是要加大清理力度。要多方配合，当地镇政府、当地派出所、市级有关部门和项目管理单位要抽调精兵强将协同作战。四是要分类清理。清理工作既要依法行政，又要人性化操作。对黑恶势力参与侵占的，要坚决依法打击，决不手软；对赖着不撤离的，要通过司法渠道予以解决；对面上的一般群众，要通过宣传疏导，予以劝退。
　　（五）加大招商力度，提高开发档次。
　　对已围而尚未开发的区块，要加大招商引资的力度，加快开发建设步伐，提高开发的档次。可以借鉴温岭市的经验，到香港等地举行项目推介会，推出招商区块实施整体项目招商引资。要努力引进大财团，实现经营规模化、操作市场化、开发现代化，彻底改变小而乱、多而散的状况。列为农业区块的，要吸引有相当实力的农业经营主体落户慈溪，建设大型农场，一个农场的经营规模以3000—5000亩为宜。根据我市围涂地盐碱度比较高，改淡时间较长且成本较高的实际，农业项目承包期一般以一定20—25年为宜。对今后新上围涂项目，要提前进入开发策划程序，包括做好概念性规划和区块实施详规，及时整体推出招商引资，及时实施开发利用工作。
　　（六）讲究综合效益，实现多方共赢。
　　滩涂围垦及开发利用要力求效益最大化。在经济效益方面，滩涂的围垦及开发利用要讲究投入产出，及时收取、结算出租出让的相关费用，清理政府内部的“三角债”，避免出现“用地欠钱”的情况。要适当照顾真正养殖户的经济效益，新围滩涂一定时期内不实施开发利用的，滩涂管理部门要有规划、有前置条件地允许养殖户养殖，与养殖户签订严肃的承包合同，载明项目开发实施时要无条件服从，并一律不给予经济补偿。在社会效益方面，要选择适宜的区块，合理安排造地项目，这样既能争取占补指标，又能提高造地的产出率。要在保障省、宁波市统筹面积的同时，兼顾本市的自身发展，积极争取上级调整统筹措施。在生态效益方面，围垦要适度，必须兼顾生态平衡，要尽可能地保护“小海鲜”自然资源，给拷海留有空间。围涂进度要科学合理，建议涂面到合适的吴淞高程后实施围垦。新围涂地开发中要兼顾生态效益，按生态文明的要求和循环经济原理，有机安排功能互补的开发利用大区块。属于农业用地的，也要合理布局农、林、牧、渔各业。如低洼的、盐碱度还比较高的地块，应以水产养殖为主，以加速土壤淡化。