关于村级行政区划调整后运转情况的调研报告
市政协办、市农办调研组
今年3月，市政协办和市农办组成联合调研组，对全市20个镇（街道）村级行政区划调整后的运转情况开展了全面调研，现将有关情况报告如下。
一、村级行政区划调整工作基本估价
我市村级行政区划调整暨并村工作，在1997年周巷镇试点基础上，于2000年10月至2001年12月在全市推开。通过并村，改变了原有村级行政区划“小、散、多、乱”的状况，村（居委会）总数从原有的800个并减为现在331个（其中村居合并34个，纯行政村297个），减幅达58.6%。截止目前，村平均区域面积约3平方公里，平均常住户籍人口2685人，其中3000人以下的村171个，3000-5000人的村103个，5000人以上的村23个，最多的行政村为周巷镇三江口村，计6752人，最少的行政村为观海卫镇王叶村，计690人。并村以来，经过7——8年的磨合，总体过渡平稳，运行情况较好，基本实现了市委市政府调整村级行政区划的目标要求，为推进社会主义新农村建设奠定了良好基础。
——规划由散到聚，村庄布局和建设渐趋集中。撤并村前，我市大部分村庄小而散，村庄之间相互连接，没有明显的地域界限；在进行村庄规划和基础设施建设时，往往各自为战，村与村之间水、电、路等设施无法统筹规划和集中建设。通过整合并村，在一定程度上解决了原村庄建设档次低、规划起点低等问题，片村之间道路、水系、电力、文化教育、医疗卫生设施实现了合理布局，生产生活的一些配套设施得到了有机衔接，进一步提高了资源共享率。
——经济由弱到强，资源要素配置渐趋合理。一方面，新村借助并村契机，通过拍卖、租赁、投资、经营等方式盘活了存量资产，并加大应收欠款清理和催收力度，增强村级集体经济实力。如长河镇，至2007年底，各村净资产已达11483万元，比2000年底的6092万元增加了5391万元，增幅达47%。另一方面，撤并村前，一个村要发展项目，往往牵涉到邻村，但各自为政的格局又导致了资源不能互相调剂，制约了一些有利于经济发展的配套设施的规划和建设。撤并村后，通过原村之间资源共享、优势互补、以强带弱、强强联合等多种形式，促进了生产要素的优化配置，为经济发展注入新的活力。
——择人由窄到宽，村干部队伍结构渐趋优化。撤并村前，由于村级人口规模过小，有相当一部分村要选配综合素质好的村干部往往显得很难。撤并村较好地缓解了村干部人选难物色、选人渠道狭窄的问题，拓宽了村干部的选择范围，好中选优，优中选强，全市有一批年纪轻、学历高、能力强的“村官”脱颖而出，村干部队伍结构更加优化。
——规模由小到大，镇、街道对村管理渐趋有效。村级行政区划调整缩小了镇级管理规模，降低了管理成本。撤并村前，村规模虽小，但总量多，村干部队伍庞大。撤并村后，村和村干部大为减少，全市村专职干部由近4000名降至1900多名，减幅达52.5%，镇对村的管理幅度缩小，调控能力增强。
二、目前存在的主要问题
村级行政区划调整初期，各地曾出现过不少矛盾，随着时间的推移，有的矛盾已经逐渐化解，有的还需要一段时期的磨合。也有个别镇在调整过程中，因一味赶时间、抓进度，急于求成，操作粗糙，事后工作又未能及时跟进，逐渐暴露出一些后遗症。从各地反映的情况看，目前存在的主要问题有：
1、班子关系不协调，工作形不成合力。这在有些镇个别村反映尤为明显。一是本位主义和传统观念影响了村班子成员之间的团结合作。并村时，各镇、街道党委、政府一般都考虑兼顾平衡，村班子成员从合并前的小村中分别物色产生。因有些村干部不能摆正位置，成员之间互不服气，甚至存在拉山头、闹派性的现象，村主要领导工作难协调，难以形成班子合力，个别村班子成员本位主义严重，说话、办事总是代表不同利益主体，工作中较多地考虑原所在村的利益，对其他人和事持两种态度、两种标准，影响了新村班子的整体形象。二是失位后的不平衡心态影响了新村工作的顺利开展。几个村合并为一个村，致使不少曾经担任过一把手、二把手的村干部失位，心理不平衡，个别虽进了新班子或担任了主要领导，但工作消极，不仅不能发挥应有作用，甚至成为群众尾巴，影响了新村工作的顺利开展。三是工作方式的不同影响了村班子的战斗力。调整后的村级班子，由于并村前各有一套运作机制，有些制度客观上也存在差异，对一些问题的处理往往存在不同意见，对有争议的问题各作各的解释，集体作出的决定难以及时执行到位。影响了新村班子的战斗力。
2、基础条件差异大，资产融合困难。由于并村前各片在资源占有、集体资产积累、经济发展水平等方面存在差距，加上有些镇为赶时间完成并村任务，工作不够到位，使得部分村，村是并了，但资产未能融合。从各镇、街道上报情况看，至目前，全市331个行政村（社区）中，有285个村（占95.9%）完成了并账工作，财务开支由新村合作社社长“一支笔”审批，还有12个行政村没有完成并账工作。但据平时听到反映，并村不并帐的村实际上还不止12个。并村不并账，在我市是个性问题，表现形式也各有不同。一是经济悬殊型。经济上的明显不平衡导致个别村仍存在各自为政现象。如逍林镇桥一村，由原桥东、桥西、上公三个村合并而成，并村前，桥西村集体资产积累雄厚，现金结余300万元，且又地处商贸中心，每年有上百万元的稳定收入，而上公村负债20多万元，桥东村集体经济则一般。并村后，如果把上公村的债务全部转移到新村，党员群众意见很大，很难进行融合，造成并村不并账。类似的如桥头镇毛三斛村、小桥头村等，此类型所占比重较大。二是村居混合型。由于居委会没有集体资金积累，虽然上级下拨了一些社区经费，但只够维持最基本的日常运转，居民小区基础设施维护改造等工作开展缺乏资金来源，而使用村经济合作社的资金，又涉及特定所有者权益的保障问题。村居合一的模式下，只能采取账目分设、审批分开的变通办法。周巷镇和浒山街道的社区最为典型。三是分合结合型。这是一些村班子既为满足并村要求，又能照顾群众情绪而采取的一种财务运行模式，即新村设置总账，各老小村上交一定比例的收入作为新村公用资金来源，用于诸如环境整治、村庄道路硬化等上级下达的综合性项目支出；老小村设置分类账，进行二级核算，主要核算老村提交的土地征用、房屋维修，道路修补等收支项目；无论新村老村，规定一定金额支出均由新村班子集体决定。典型的如观海卫镇师东村。
3、思想隔阂较深，并村尚未并心。由于长期受到地域、血缘及宗教习俗等影响，部分干部群众对并村还存有排斥情绪，有的难以割舍原有的管理背景、村落文化和人脉关系，考虑问题仍局限于原行政村角度，对新村仍缺乏归属感和认同感，由此造成了并村只成为名义上的并村，大家的心并没有真正并到一起，严重影响并村后各项工作的开展。一是反映在思想意识上。“富村”与“穷村”合并，同样存在心理不平衡的问题。“富村”认为资产被平调，感到“吃亏”。“穷村”感到“寄人篱下”，认为并村虽然沾了“富村”的光，但如果不合并可享受“贫困村”政策待遇，二是反映在日常行为上。召开会议，习惯于按老村分块就座,村民间难以和谐融合，遇建房排地，认为“老村的地要排给老村的户”,影响村庄的整体规划；换届选举时，即使候选人不理想，也要选自己老村的人，总认为“他当了头，我们总不会吃亏”,影响了村干部结构优化。三是在福利享受上。同在一个村内，部分经济实力比较雄厚的片沿袭原小村的做法，每月发放福利费，而经济相对薄弱的片老年社员却没有福利享受或享受标准不一,同村不能同待遇，村民间思想隔阂加深，导致并村难以并心。
4、村级规模扩大，管理难度加大。村级行政区划调整，新村一般由少则2个、多则7个小村合并而成，管理半径增大，服务对象增多，有的村，常住户籍人口加上外来人员，总人口超万人，相当于原来一个小乡镇的规模，特别是近年来农村建设改革力度日益加大，征地拆迁、旧村改造、治安管理等任务日益繁重，但与此相对应的，却是村级组织管理权限的有限和管理力量的不足。以村级组织的权限和最多9名村专职干部的力量管理一个大村，难免力不从心，顾此失彼，管理难已成为一个普遍反映的问题。一是村干部机关化倾向日益明显。客观上行政村的规模扩大，人口增多，管理幅度增加，村干部人数有限，时间和精力不能到位。特别是一些年纪轻、新上任的村干部，因疲于应付各项事务，没有太多的时间走访农户，最多只能熟悉掌握自己所在原小村的情况，对其他原小村的情况就比较陌生，以至脱离群众，工作不能令村民满意。另一个原因是近年来，“报酬工薪制，岗位职业化”，在工作导向上使相当一部分村干部角色和身份意识发生了变化，甚至把当村干部看成了是对上负责的一种职业，为村民服务、为村民办事意识正在逐渐淡化。二是村干部工作压力过大。一方面，村空间范围扩大，上级压下来的刚性工作任务越来越多，村级事务增加。另一方面是村干部人数少，行政职权弱，集体经济不足，工作压力大。特别是从事计生、社保、调解、环境整治等工作的村干部，总感到力不从心，如计生工作，稍有松懈，就有可能因情况掌握不清，而错过按现行政策规定处置的最佳时间；又如调解工作，邻里之间一有矛盾纠纷，小村时村干部马上就会知晓，可及时化解，现在村大了，有时村民已到镇、市上访，村干部还不一定知情。
5、收入来源不稳定，支出负担过重。现在村级普遍反映，来源渠道少，支出负担重。一个村要正常运转，开支的村干部人头经费、办公经费、活动经费、会议经费、报刊经费、公共设施水电经费等，全市平均约需40多万元，特别是近几年的环境整治、基础设施建设等工程，村级配套负担多，支出刚性强，全市有相当一部分村入不敷出。一是政策问题。原村级收费渠道因政策性限制已被取消，新政策提倡的发展路子，又受各种因素制约，如发展三产用房，既受规划和土地指标限制，又受新征土地价格高、征用难等因素制约；二是干部能力问题。有的村干部观念陈旧，思想保守，缺乏发展村级集体经济的路子和本领。三是收支倒挂问题。据调查，全市各地有一定比例的村靠原有积累、土地征用款或村主要干部“化缘”筹钱度日子，长此下去，全市有一些村难以维持正常的运转，影响基层政权建设。
三、深化完善村级行政区划调整有关工作的建议
为强化农村基层基础，促进农村和谐稳定，综合各地的经验和意见，提出如下建议。
（一）关于加强村级班子建设问题
在当前形势下，村级事务已从组织生产型转变为管理服务型，承担着大量的社会公共性管理事务，村级班子建设与工作力量配置必须与之相适应。
1、试行建立村级领导管理职能与具体事务工作相分离的工作机制。一是控制职数，配强班子。村级事务的行政化倾向日益明显，主要干部职业化是一种必然趋势。因此，要严格控制村级专职干部配置职数，明确职能要求，选好配强村级领导班子，切实地承担起领导管理村级事务的职能。二是试行建立村级社会工作者队伍。对村级规模偏大，事务较多，具体工作力量明显不足的村，可从实际出发，因村制宜配置若干名村级社会工作者，从事诸如外口管理、社保、调解、环境整治等具体事务。社会工作者的身份可以是志愿者性质的，也可以是临时聘用的。
2、选好配强村班子“一把手”。村级规模扩大并承担着大量的行政性职能和社会公共性事务，选好配强村主要领导显得比以往更为重要。各地党委政府在选配“一把手”时，对人选驾驭全局、组织协调班子工作和抓执行落实等方面能力要有明确要求，能真正把素质好、能力强、作风正派、处事公正，在群众中有较高威望的党员选配到村主要领导岗位。对本村无理想人选的，可选派口碑好、作风正、农村工作经验丰富的镇机关干部到村任职。
3、加强对村干部的教育培训。市委组织部、市民政局、市农业局、镇（街道）党（工）委要按照各自职能负责村党组织书记、村委会主任、村经济合作社社长和其他村干部的培训，可采取定期集训、主题教育或开设“村书记论坛”、“村务论坛”等多种形式，依托有关高等院校和党员干部现代远程教育网等手段，加强对村干部培训。集训时间一般每年不少于7天。
4、实行动态考核和退出机制。村干部实行“报酬工薪制”后，个别在位干部对新干部的培养会有意无意地存在一种排斥情绪，有必要对村级班子成员实行分层次动态目标考核制度，建立健全村班子成员特别是村主要干部优胜劣汰机制，以利新干部培养和干部队伍的新陈代谢，防止出现“占着位子不干事”、“不犯错误不下台”的现象。
（二）关于区别对待未并账村问题
并村后未能并账，原因是多方面的。在现在条件下，对尚未并账的部分村再要简单进行平调并账难度较大，宜区别对待。
1、应允许建立“片为基础、两级核算”的财务模式。实践中，师东村、桥一村等村实行的村按一定比例提留，财务由村经管，原小村分级记账核算的模式，能被群众所接受和认同，运行中无大的矛盾，也符合中纪委、监察部、财政部、农业部《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》提出的在村委会合并后村级集体资产不归并、不平调精神。对这种模式应予允许存在。
2、对已具备融合条件的要积极引导并账。一类是各片集体资产所有者权益比较接近的村，可以在组织搞好清产核资后，实行完全意义上的并账。另一类是各片集体资产人均所有者权益虽有一定差距，但群众基础较好，可先设定一定值为标准实行“均化融合”，对超平均部分，核定在原片区用于公益事业建设及村民的福利待遇，在条件成熟时再实行完全合并。
3、通过农村社区股份制改革促进并账融合。对合并的几个村之间集体资产相差悬殊或有条件实施撤村改居的村，采取先清晰产权，把集体资产按照一定比例合理量化到社员，然后合并融合，由新村经济合作社统一管理、经营，按股分红。对个别合作社资金特别雄厚的（村）社区，可考虑（村）社区与股份经济合作社脱钩，明确合作社是独立的法人实体。这应该是今后农村改革的方向。建议市政府有关部门，抓紧拟定方案，积极组织实施，稳步推进。
无论选择哪种方式，都必须注意讲究工作方式，多做说理教育工作,通过必要程序，取得绝大多数村民的认同。对个别以不并账为由，坚持以原小村作为行政单位，致使并村工作没有到位的，要加大处置力度，坚决予以纠正。
（三）关于严格村级集体资产管理问题
并村后集体资产总量相应增大，管理好与不好，直接关系到村民对村领导班子工作是否认同，村各项工作是否能够顺利推进，必须引起高度重视。
1、要抓紧理清旧账。对合并前有关小行政村的债权，要及时组织清理，必须改变有些村“新官不理旧账”的现象。对有条件收回的债权，要及时组织人员催讨收回。对一时无法收回要作认真分析，属于当时由经办人作主出借的，要责成原经手人负责收回。一时难以收回的，订出还款计划，必要时，可通过法律途径主张债权。确实已无法收回的呆账坏账，则通过正常渠道和程序进行核销。对于金额较小的债务，也要根据本村的经济情况，妥善安排偿还。个别债务金额特别巨大的，如上世纪九十年代的村级集体企业转制或村集体金融担保等引起的债务，各地必须结合实际，妥善处理：符合条件的以坏账进行消化；一时无法解决的可采用先挂起来的办法。在清理旧账的同时，要防止新债的发生。
2、要规范新村资产经营和财务管理。要规范集体资产出租行为，严格杜绝随意处置集体资产的现象。已并账的行政村，要进一步完善提高村账镇代理制、村级费用定项限额制、村级重大项目评审制和招投标制、村务财务公开制及村级财务审计制等涉及村集体资产经营管理方面的制度，确保集体资产运行的安全、规范、高效。有些村虽然未完全并帐，或实行两级分别核算，但资产必须统管，实行“一支笔”审批，否则极易造成集体资产的流失。
3、要完善村账镇代理制度。一是现有制度设计和操作较多地体现在事后监督上，不利于及时发现和纠正村级经济运行中的问题，需要通过完善制度，做到事前监督、过程监督和事后监督的统一。二是建立重点村财务重点监控制度。每年确定一定比例（不少于三分之一）对当年度资产收入总量大、现金进出多、有大宗建设项目或群众信访反映较多的村，实行年度由中介机构财务审计。三是现行行使监督职能的会计代理站工作人员报酬由镇、村分担，甚至由村支付的做法，不利于有效行使监督职能，建议改由镇财政统一列支。
（四）关于稳定增加村级收入问题
发展壮大村级集体经济，事关党在农村的执政基础。基础不牢，地动山摇。稳定增加村级收入，要作为一件大事来抓。
1、市政府有关部门要合力抓好三项工作。一是加大对财政补助村的扶持力度。在巩固村企结对、标准厂房建设、村级留用地政策等有效载体的基础上，进一步完善市级财政补助方式，整合资源，改变“普降细雨”现象，集中财力扶持财政补助村建设。二是要积极探索实行生态保护补偿机制。鉴于沿山或饮用水水源保护范围的经济薄弱村，因条件限制，为改善我市生态环境作出了牺牲，建议市政府进行专项调研，出台相应政策，给予每年一定标准的生态保护补偿。三是改革财政支付办法。借鉴外地经验，可在地方留成的税收中，切出一定比例由镇、街道统一支配，专项用于村集体经济的造血功能。
2、各镇、街道要指导村做好四篇文章。一是因村制宜，对有条件的村可通过拍卖、租赁、投资、经营等方式，盘活存量资产，力促集体资产保值增值。二是要积极探索宅基地、土地流转等新路子，特别是要加快执行村集体留用地政策。通过片区之间资源互补、以强带弱等多种形式，大力开发标准厂房、外口公寓、农民集中居住区，建设农贸市场，促进生产要素的优化配置，为经济发展注入新的活力。三是要用足用好“一事一议”政策，让村属地企业承担反哺社会、反哺农业的社会责任。目前实行的村企结对形式具有一定作用，但长期实行，难免出现“村务过多地受制于企业”现象，不利于基层组织建设和村务的正常运行。应逐渐过渡到“一事一议”形式，合理合法促使企业负担村为企业发展实际承担的大量公共支出。四是对部分地处偏僻，人口相对分散的贫困村，市下达的政策性生产经营用房、标准厂房等建设用地指标，由当地政府选择区块，统一规划，集中建设，收益分配到村的办法，以发挥政策的最佳效应。
（五）关于增强对新村认同感和归属感问题
实现并村并心，是一项长期的任务，有一个循序渐进的过程。各地应把深化完善并村后的工作，抓紧抓好。
1、镇、街道要切实履行好对村的管理职能。各镇（街道）党委、政府（办事处）要把解决并村后的并账等遗留问题，化解因并村引发的各种矛盾，作为今年落实突破年“走进矛盾、破解难题”，列入考评工作的一项重要内容，切不能放任自由，甚至推诿、回避。要象宗汉街道那样，选派大批干部到村帮助工作，理顺关系，化解矛盾。
2、联村干部的工作要到岗到位。要防止无所作为、顺其自然的倾向。对村班子内部关系不协调，工作形不成合力，并村有想法的干部，要帮助统一思想、理顺情绪、化解矛盾。对村班子比较理想，工作基础较好的村，要指导村干部开展包片联户活动，采用分线分片相结合的方法，主动上门走访党员、村民代表、老干部等有威信的群众，以及能人、困难户、喜欢在公众场合发表见解的人等特殊群众，倾听意见建议，掌握村情民意，及时沟通释疑，以取得村民的认同与信任。
3、承诺的并心实事工程要尽快兑现。行政村区划调整工作是好还是不好，在村民群众的眼里，衡量的标准只有一条，就是能否得到实惠。因此，要统筹考虑、量力而行着手办几件群众看得到、摸得着的实事，从而提高群众对行政村区划调整工作的认可度。对区划调整初期个别镇、村干部作出的承诺，应该和能够兑现的要尽快兑现，取信于群众。
4、福利待遇尽可能做到同村同待遇。福利待遇问题，是一件很敏感的事情，直接关系到群众对新村的认同和归属感。即使未能做到完全并帐的村，如果经济条件具备，也要积极地做好不同层面群众的工作，尽可能地缩小村民间的福利待遇差距，最终实现村民群众同村同待遇。
