根据政协年度工作安排，近期市政协会同市国土资源局，就如何解决我市农民住房困难问题进行了专题调查，现将调查情况报告如下：

经过20多年改革开放，我市农民生活水平逐步提高，绝大多数农户住房条件明显改善。有关统计资料显示，全市农村52.41%的农户住房是在1990年以后新建的,七成以上是楼房，总体质量良好，户均住房建筑面积119.57 M²，人均住房使用面积57.7 M²。但由于多种因素，目前农村中还存在着为数不少的住房困难户。按照我市农村实际和习惯做法，人均住房占地不足15 M²为住房困难户界定标准，以此口径统计，全市共有住房困难户18355户，占全市总农户332116户的5.53%。其中掌起、观海卫、浒山、宗汉四个镇(街道)尤为突出，住房困难户分别占当地总农户数的9.95％、9.3％、 8.23％和6.68％。有的镇(街道) 农民住房困难户多达数千户，有的村超过百户。浒山街道八字桥村，全村400余户人家，人均不足15 M²的困难户已达110多户，占全村总农户的27.5%。

吃穿住行是最基本的民生问题。在调查座谈中了解到，由于住房困难问题普遍存在，众多农户怨声载道。有的农户为争建房指标，三天两头往村办公室跑，村干部的日常工作受到影响。有的农户因争不到指标，骂党骂政府，把村干部当成“出气筒”。浒山街道近年来因建房问题，上访事件不断发生，致使个别村级组织一度难以开展工作。

造成我市部分农户住房困难的原因，主要有以下四个方面：

一是由于自身经济困难无力建房造成的住房困难。有的因老弱病残，经济收入只能维持日常生活，小孩读书都靠别人资助，不要说易地新建，就连原拆原建都很困难。有的早年经济困难，现在有了条件，却因建房指标少或受规划控制无法新建或改建。

二是由于规划控制无法建房造成的住房困难。近年来，我市各级规划意识明显增强，城建、交通、水利及旧村改造、园区建设等各类规划全面普开。这本是好事，但由于后续配套措施未跟上，导致一部分农户因规划控制无法改建翻建。

四是由于缺乏建房用地造成的住房困难。这类困难户全市共有2383户，占总数的12.98％。主要有三种情况：一是有的村农保率高，调减困难；二是部分村土地已被征完，农户在本村已无地建房；三是有的村虽有拆迁安置计划指标，但土地征不下来。

部分农民住房困难问题已成为社会比较关注的热点，应引起各级党委、政府的高度关注。对此，就如何解决当前存在的近2万户农民住房困难问题，我们提出以下建议：

1、着眼以人为本，立足民生至上。党和政府全部工作的出发点和落脚点都要着眼于改善民生，造福于民。科学发展观的核心，就是要突出“以人为本”。吃穿住行事关老百姓的切身利益。“群众利益无小事”，人民政府为人民。要把改善民生、造福于民作为最重要的政绩,作为检验工作最重要的标准，以真正体现“情为民所系，利为民所谋，权为民所用”。各级党政组织应把关心和解决农民住房困难问题，摆上重要议事日程。各级各有关部门，要齐心协力，按照各自职责，齐抓共管，努力为人民群众排忧解难。鉴于农民住房困难问题由来已久，目前矛盾比较突出，各有关方面反响强烈，应该而且必须立足当前，采取一些必要的适度的“紧急行动”，尽快启动实施“万户解困工程”，确定目标和步骤，精心编制方案并抓紧组织实施，以缓解部分困难户的燃眉之急。通过3—4年努力，力争使全市农村人均住房占地15 M²以下的近2 万户住房困难问题得到基本解决。

2、关爱弱势群体，扶助弱势群体。对目前农村中经济特困户，建

议市政府制订出台优惠政策，并由市镇村三级联动，吸引社会资金参与，建立“住房帮困基金”。特困户自筹资金新建或改建住房，市、镇、村三级免收一切相关费用，并鼓励有条件的镇村组织，在经济上对特困户建房给予必要的补助。对无力建房的“双困”对象，可以镇村为单位，建造一批“廉租房”，供暂时救急过渡；也可对村内有些农户新建住房后闲置的空旧房屋，通过折价收购调剂，安置一批无力建房的无房户、危房户，待有条件时再来重新安排解决。

3、科学制订规划，合理调整规划。要正确处理好规划与民生的关系。规划要有利于民生而切不可损害民生。在制订各项建设规划时，对因规划控制而引发的民生问题，要同步考虑，提前落实好配套措施，不能为规划而规划。制订规划既要走专家路线，更要尊重民意，发扬民主，使各项规划符合大多数人的意愿。要提高规划的透明度，规划编制的全过程以及规划编制完成后，都要公之于众，使群众对规划范围、规划内容、开发时序都能及早了解，心中有数。规划制订后，要抓紧组织实施，切不可长期控而不用、控而不批。鉴于我市早年编制的有些道路、水利等基础设施规划，规划范围过宽，控制时限过长，不符合国家现行有关规定，建议市政府及时进行全面疏理，适度调整，并将规划调整情况通过媒体告之于众。允许符合建房条件的农户在解冻后的地块上安排建房，经报批同意，可以原拆原建，也可连建农民个人住宅。凡继续实行规划控制的，有关部门必须及时落实安置区块，明确拆迁政策，引导拆迁户早作安排，尽快搬迁。

4、增加建房指标，确保公平分配。在实施解困工程中，全市用于农村个人建房的供地指标，要适当增加，力求通过2—3年努力，把多年积累下来的因指标问题而无法建房的困难户得到基本解决。新增指标要“带帽”下达，对使用情况进行跟踪监督，确保用于住房困难户。由于各地的建房用地需求不平衡，余缺程度不一，市级职能部门分配年度指标，要注意综合平衡，允许镇、村之间相互调剂，允许跨年度结转使用。凡符合建房条件，又能通过自行调剂解决建房用地的，建房指标可以适当放宽。符合建房条件而自愿放弃建房指标，并作出书面承诺，保证今后不再单独或戤户申请建房的，可借鉴计划生育工作的做法，给予适当奖励。同时，要切实加强对建房指标使用情况的行政监督。困难户建房指标分配，须经村集体审核，社员代表大会讨论，公开、公示后方可上报。审批结果在本地媒体上公布。纪检审计部门要设立举报电话，全程监督、跟踪到户，以遏制少数建房指标分配不公和个人擅自违章建房的现象发生。

5、盘活存量土地，保障建房供地。加大中心城区和各镇区范围内工业企业“腾笼换业”的力度，让出有限的城镇土地，用于建设住宅或发展其他产业。加大旧村整合和改造力度，对旧村内已新建住宅的农户，原住房原则上都要拆除，用于安排其他农户建房，以提高土地利用率。为鼓励建新退旧，凡新房建好后，自愿退出原宅基地的，实行适当有偿收购，并全额返还建房时所缴纳的一切规费。对因农保控制无地建房的行政村，要有计划地抓紧对农保地作出合理调整。凡被整体性征用承包地的村，要按上级有关规定，留足用于本村农民建房的土地。如农民个人承包地被全部征用的，该农户的宅基地应事先予以落实，并作出承诺签约，使农民吃上定心丸。凡整体性拆迁的村庄，事先须落实好拆迁安置区块，并抓紧完成一切有关手续，以解除农民的后顾之忧。加大农村违章建筑处置力度。鉴于农村违章建筑成因复杂，且大部分违章建筑出租给暂住人口居住，已成为一部分农民家庭主要的经济收入来源，建议政府采取堵疏结合的办法来处理，即允许和鼓励村民集资建低标准的暂口公寓，租金收入按股分红，然后，再集中拆除面广量大的农村违章建筑。这样既妥善解决了暂住人口的居住问题，又兼顾了农民的经济利益，工作开展起来阻力会小些。

6、坚持因地制宜，实行分类指导。鉴于住房困难困难问题各地情况不尽相同，因此，具体情况要作具体分析，根据不同情况，寻求各自的破解办法，切忌一刀切、一窝端。一是对大城区(90平方公里)范围内的农民住宅建设。宜采取两种办法来解决：①40平方公里范围内，主要采用城中村改造的方法，打破行政村界限，根据中心城区总体规划，确定集中安置区块，实行统一征地、统一规划、统一建造，建设一批由高层、多层及低层组成的组团式小区。小区建成后，拆迁区块内凡符合建房条件的农户，在履行相关手续后，可按成本价购买统一建造的房屋。实行这一方法，符合城市化、现代化发展趋势，也符合慈溪现阶段的实际，必须坚定不移。但在具体实施中，碰到“农户居住习惯不适应、统建房成本价高和农民收入来源减少”三大难题，建议市政府抓紧进行相关研究，以加速推进这项工作。②40平方公里范围外，凡规划已明确，5年内要启动建设的地块，仍按原规划控制。其他地块可采用村庄疏理改造的方式，允许符合建房条件的农户，原地拆建或翻建。易地新建仅限于拆迁户。二是对城区范围之外的各镇一般行政村的农民住宅建设。可根据现有住房困难户分布状况，分年下达指标，严格管理。建房安置地块，由各村自行确定，分期征用，分期使用，包括利用存量土地安置，村内部农民之间旧房调剂安置。如本村范围内确无安置地块，需要新增耕地，进行易地新建或疏理式改建的，可由镇 (街道)统一征地后予以安置。三是对已列入新环境百村改造试点村的农民住宅建设。凡符合土地利用总体规划，按照新环境百村改造试点村的规划方案，由国土资源局会同新环境百村改造办公室及有关部门共同审核把关，分年度单独下达农民建房指标，由新环境百村改造办公室统一掌握，封闭运作。安排的指标，允许试点村之间相互调剂，允许跨年度结转使用。

农民住房困难问题是一个相对的、动态的概念。随着农民生活水平的不断提高，老概念的困难户解决了，新概念的困难户还将陆续出现。因此，必须着眼长远，超前研究，整体谋划，力求从根本上得到解决。

从目前趋势判断，我市农村已进入经济转型、社会转型和村镇转型的加速期。在研究农村个人建房问题时，有三个新情况应引起关注：一是在城市化的大背景下，绝大部分农村新生代青年人已不是以农为生。据抽样调查，年龄在40岁以下的农村劳力中，还在务农的已不足农村总人口的1 %，多数农村青年人向往在城市就业、过城市生活。据此判断，真正需要在农村建房者，只会减少，不会增加。二是在农村现代化的大背景下，农民收入逐年增加，广大农民要求改善居住环境、享受现代文明的愿望日益增强。同时，农村贫富差距也将是一个长期存在的现象。据此判断，在今后10年内，相当一部分现有农居，将进行新一轮更新改造。三是在人口老龄化的大背景下，同时也由于青年人陆续向城镇转移，农村社会中老年人口的比例已大大增加。据此判断，一个与农村老龄化社会相适应的新的农村居住方式，将应运而生。鉴于以上情况，解决农村个人建房问题，要以建设社会主义现代化新农村为目标，既要立足当前，抓紧实施“解困工程”，更要着眼长远，精心谋划“安居工程”，从而走出一条既适应时代要求、又切合慈溪实际的路子。

一是走城乡统筹的路子。要把从根本上解决农村个人建房问题，作为城乡统筹的重要内容，把解决城镇人口的居住问题与解决农村人口居住问题，放在一个总盘子中，进行统盘筹划。具体讲，就是要在对未来20年我市城乡人口构成及变化走势进行科学预测的基础上，按照市委确定的“重振慈溪山河、再造三北雄姿”和“最佳创业环境、最佳人居环境”的战略目标，应用规划手段，尽快确定市域体系规划、城镇总体规划和村庄布局规划以及各项相关规划。尤其是中心村村庄布局规划，要作为当务之急，尽快启动实施。在规划设计中，要坚持以人为本，充分考虑到在现代化背景下慈溪人民要求不断改善居住环境的愿望，尽可能使工业区块、商业区块与居住区块的相对分离，使城乡形象焕然一新，使人居环境大为改善，使耕地资源集约利用。第十一个五年发展计划的编制工作即将启动，建议把这项工作列入其中。

二是走中心集聚的路子。要充分运用舆论引导资源、政策激励资源、规划调控资源和行政干预资源，鼓励农村人口向城镇集聚。慈溪是个典型的人多地少地区，吸引农民进城，既是调整产业结构、加速经济发展的重要举措，也是解决农民个人建房问题的根本出路。在具体操作上，要按照“分门别类、梯度推进、逐步到位”的工作思路。第一层次，即浒山、宗汉、坎墩等中心区域，要毫不动摇地推进城中村改造，引导农民改变传统的居住方式，大力兴建多层和高层公寓。既使非常有限的城市土地得到集约利用，又使农民的生活方式与城市相适应。第二层次，即周巷、观海卫等有条件发展成为小城市的中心镇，在规划建设上要与中心城区相呼应，使之成为现代化、组团式中等城市的有机组成部分。对这些镇的农民个人建房，在建成区内，要参照中心城区城中村改造的办法；在规划建成区和建成区外围的村落，要打破“村自为战”的传统格局，实行多村一点，由镇村统一规划、统一设计、统一建设，农户以成本价购买，从而，使原有的村落演变为社区。同时，这些镇在编制总体规划时，要为吸纳周边农民进城落户，留足发展空间。第三层次，即由原小乡镇所在地演变而来的中心村。对中心村建设，定位要早（不定位就无法进行规划建设），数量要少（全市应控制在60个左右），档次要高（能让所有农民都享受现代文明），功能要全（凡居民所需的基本生活和文化服务设施应配置到位），同时，也要为吸纳周边自然村农民留足空间。第四层次，即面广量大的偏远自然村（全市估计离开中心村的自然村有1000多个），原则上不予保留，或自然萎缩，或整体搬迁。这类村新建或改建住房，都要就近进入新的居住规划点。按照以上思路，预计用10—20年左右的时间，一个与现代化中等城市相配套的人口集聚格局可初步形成。

三是走改革创新的路子。从农村现状和发展趋势分析，形成于计划经济时代的农村建房管理体制已明显不相适应，必须进行改革创新：一要改革指标分配方式。农村个人建房指标分配一直采用“总量控制、平均分配、普降喜雨”的办法，不符合现阶段我市农村实际，因此，要改“双轨控制”（即指标控制和条件控制）为“单轨控制”（即条件控制）；改“总量控制”为“按需供给”，凡是符合建房条件的农户，由农户自行申报，由镇村组织审核，由市政府职能部门行政许可后即可实施。这样一改，可有效防止指标分配不公、供需不平衡和从根本上消除因指标不足而导致住房困难户不断增加的因素。二要改革行政监管方式。鉴于目前存在着部分村级组织建房指标分配不公和个人违章建筑较多的状况，在农村建房管理上要引入地籍信息系统（CIS），并实行全市联网，既可以加强政府对个人建房的事后管理，也可以更好地接受社会监督。三要打破行政区划。以行政村为单位安排个人建房，造成的后果是耕地资源浪费，村庄布局杂乱，公益设施配套成本高，农户难以享受现代文明，社会管理成本也高。因此，农民新建住房应打破行政区划，进入由政府统一规划的集聚点。这样改革，可能会增加建房农民的用地成本和基础设施配套成本，具体实施中会有困难，建议政府进行相关研究，尽可能减少农民负担，以推进此项改革。四要改革户籍制度。凡是已在城镇有稳定职业和固定住所的农业人口，要有计划、有步骤地转为居民户口，实行居住地管理，并免收农民户籍迁移的各项费用。已转为居民户口的农民，在一定期限内可继续享受农村计划生育和建房等政策待遇，超过一定期限后不再享受。

四是走良性循环的路子。在调查中我们发现，农村个人建房有个怪现象，即农村人口总规模已进入一个相对稳定期，过去5年中全市户籍人口一直保持在101万左右，而个人建房用地需求却始终是个“无底洞”。究其原因，一是“建新不拆旧”，二是“分户没个完”。为此，政府应抓紧研究相应对策，在满足农民合理需求的前提下，使农村个人建房用地规模稳定在一个合适的水平线上。对症下药，一要坚决纠正“建新不拆旧”的现象，凡易地新建住房的农户，原住房要坚决拆除，原宅基地收归村级所有，或由村级组织连地带房折价收购，统一调剂给其他困难户或改建户。二要严格控制“立户标准”，形成“三代一循环”的审批管理机制，对于钻分户孔子，多处占用土地建私房的现象要坚决遏制。

（已作部分删改）