一、我市基层调解工作的基本现状

近年来，在市委、市政府的重视下，我市基层调解工作取得了明显的成效，为慈溪经济发展和社会稳定发挥了基础性的作用。表现在：政策措施不断完善。市委、市政府先后出台了《进一步加强人民调解工作的意见》（慈党办[2002]70号）、《关于建立镇（街道）人民调解委员会的通知》（慈党办[2003]25号）、《转发〈市司法局关于民间纠纷受理分工和调处的实施意见〉的通知》（慈党办[2003]65号）等一系列政策措施，加强对基层调解工作的领导。组织网络基本形成。截止2005年底，全市共有各级人民调解委员会764家，其中，镇（街道、开发区）21家，村（居、社区）356家，企事业单位387家，共有人民调解员3604人。全市已有三星级调委会45个。周巷镇司法所曾被司法部授予“人民满意司法所”称号，庵东、逍林、龙山所被省司法厅命名为全省示范司法所。矛盾调处成效明显。1995年以来，全市各基层调委会共调处矛盾纠纷89442件，调处成功84431件，调处成功率为94.4%。其中，2005年，全市共受理6585件，调处成功6443件，调处成功率97.84%；共排查出重大疑难纠纷255件，调处成功246件，排查出不安定因素95件，有效地疏导化解和控制矛盾纠纷，积极维护了我市社会稳定。

（一）存在问题

我市基层调解工作对照市委提出的“创建平安慈溪，构建和谐社会”的目标，与矛盾纠纷调处“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的工作要求还有较大的差距, 在具体工作中，存在着不少困难和问题。

1、社会矛盾呈现高发态势。近年来，因征地拆迁、安置补偿、社会保障、环境污染、交通事故、劳动关系等问题引发的社会矛盾纠纷日益增多。特别是2002年以后，全市矛盾纠纷案件始终呈现高发态势，成为影响我市社会稳定的突出问题，这对基层调解工作产生了很大的压力，提出了新的更高要求。

2、联调机制尚未真正理顺。组织机构还不够健全。目前，市一级尚未成立专门的矛盾纠纷调处领导组织[宁波其他县（市）区大多数已建立]，对全市社会矛盾缺乏综合研究和工作指导。镇（街道）综治中心工作处于起步探索阶段，与市级相关部门职能还不相协调。企业、区域性、行业性的调解组织建设还刚刚起步。信息缺乏互通共享。各级各部门之间信息还未互通共享，使决策部门不能从宏观上把握全市社会矛盾纠纷发展变化的规律，从而影响和制约了矛盾调处效率。联调职能尚未充分发挥。目前一些镇（街道）综治工作中心只起到了矛盾纠纷的“分流器”，对一些涉及多部门调解的矛盾纠纷案件，由于责任主体不够明确，联调职能难以发挥，推诿扯皮现象时有发生。尤其是一些地方针对突发性事件的联动机制未能真正理顺，一旦发生突发性紧急事件难以形成信息联动、矛盾联调的局面。另外，4000多名社区保安队伍在基层调解工作中的潜力还有待于挖掘。

3、队伍整体素质还不相适应。从调查情况看，我市基层调解队伍整体素质不高的问题还没有从根本上得到改善，特别是村级调解力量比较薄弱。表现为：文化程度较低，业务素质不高。如观海卫镇43个行政村（社区）调委会主任，大专以上文化3人，占7%，高中文化7人，占16%，初中或初中以下文化33人，占77%。具有相关法律知识或经过市级以上专业培训的基层调解员更是屈指可数。座谈中不少村调解干部反映自己的法律知识和业务水平已不能适应新形势的要求。兼职过多，精力分散。大部分村级调委会主任身兼数职，有的既兼治保主任，又兼安全生产、环境整治或土地管理等职务，兼职过多必然导致精力分散，调解效果也难以保证。工作方法陈旧，调处能力不强。许多村级调解员在调处方法上还停留在说教和情感影响上，在处理一些复杂纠纷时，有时不能做到依法调解，不能使双方当事人心服口服。在调查中我们还发现，个别村有借助其他不法人员进行调解的现象。

（二）原因分析

经分析，我们认为，产生上述问题的主要原因有以下三方面：

首先，思想认识还未真正到位。目前，我市一些领导干部对基层调解工作的重要性认识还不足，认为调解“职能软”，发挥作用有限；部分基层干部没有充分认识到政府在矛盾纠纷调处工作中的主导作用，将政府应当主动履行的调解职能与“不告不理”的司法理念相混淆，工作比较被动；在座谈中，部分村级干部表现出“多做不如少做，少做不如不做”的畏难情绪，基层调解“第一道防线”的作用还不能充分发挥。通过调研我们感到，近年来，我市基层调解工作有所弱化。1995年以来，市法院、市劳动保障局、市信访局分别受理的案件和信访量在呈逐年上升的趋势，而人民调解受理案件却从1995年的10131件下降到2005年的6585件，递减35%。从横向看，近十年来，鄞州区法院受理的案件增幅与慈溪差不多，信访受理的来信来访件（人次）明显减少的情况下，而人民调解受理的案件增幅比我市要高出42.6个百分点（见附件二）。又从信访量相比，鄞州区1995年接访量为6145件（人次），2005年3513件（人次），减幅43%，而我市1995年2156件（人次），比鄞州区少3989件（人次），到2005年6284件（人次），比鄞州高出2771件（人次）。本来可以通过基层人民调解组织调处的矛盾纠纷，现在纷纷进入了上级信访渠道和法律诉讼程序。

其次，保障措施还不够有力。司法所地位尚未确立。镇级机构改革后，由原来的“七办二所”改成“六办一所”，将司法所作为政府机关的内设机构，挂靠镇综治办，在行政级别、人员编配都没有作出明确的规定，削弱了司法所的地位。调解经费缺乏。慈党办[2002]70号文件明确提出“要确保年度调解工作经费到位”，但目前由于各种原因还未落实。因没有经费，近来年市司法局无法正常开展对村调委会主任的教育培训。调解干部待遇缺乏保障。基层干部普遍反映，调解在基层各项工作中属于最难做、最繁杂、最辛苦的工作，但调解干部的待遇较低。如镇（街道）司法调解干部没有享受象信访干部每月230元的职位津贴。全市还有部分村专职调解干部未进入村级班子，如龙山镇9个村调解干部中未进入村三套班子的有3 人，占33%，这些调解干部福利待遇比较低，养老保险问题还没有解决，其人身安全和合法权益还得不到保障。考核奖惩措施不够有力。去年，市里对各镇（街道）人民调解考核分值仅为4分，与信访考核24分相比，明显偏少。由于缺乏必要的激励奖惩措施，制约了基层调解组织职能作用的充分发挥。

再次，对社会矛盾缺乏综合研究。一方面，对矛盾纠纷发生原因的研究还不够深入。当前我市社会矛盾纠纷出现了“五多”、“五性”的特点，即发生数量多，具有复杂性；串联行为多，具有群体性；重复上访多，具有反复性；激烈方式多，具有尖锐性；策划预谋多，具有对抗性。我市现阶段矛盾发生的成因既有社会转型时期不可避免的客观性，同时也有因对社会矛盾缺乏综合深入研究而出台的一些政策措施还不够科学合理、不够稳定、缺乏连续性等因素。如2003年一年内，因土保政策多次调整，利益分配的不公平性而引发的社会矛盾纠纷不断。基层群众反映，“政策象月亮，初一、十五不一样”。政策的多次调整，使部分群众产生了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理，反复上访。如何加强调查研究，制订出台合理公正兼顾各方利益的政策，是从根本上减少社会矛盾纠纷、构建和谐社会的重要举措。另一方面，对如何化解矛盾纠纷也缺少深入的研究。近年来，尚未坚持每年召开一次全市性调解工作会议，缺少及时总结交流，缺乏对化解社会矛盾的深入研究。从基层来看，调解干部对现阶段矛盾纠纷的复杂性和调解工作的困难性感悟颇深，但对如何做好新形势下的调解工作思考不多，“就事论事”、“就矛盾处理矛盾”的现象比较普遍，结果是“按下葫芦浮起瓢”，矛盾纠纷始终处于高位运作的状态。

二、强化我市基层调解工作的对策建议

在新形势下，强化基层调解工作要坚持以科学发展观为指导，按照建设“平安慈溪”、和谐社会、“走在前列”的要求，在党委、政府统一领导下，形成综合部门组织协调、职能单位各负其责、全社会齐抓共管的矛盾纠纷“大调解”新格局，以大调解促进社会稳定和经济发展。为此提出以下建议：

（一）提高思想认识。基层调解是新阶段处理人民内部矛盾的有效方法，是创建“平安慈溪”的基础性工作和构建和谐社会的根本性措施。各级党委、政府要充分认识加强基层调解工作的重要性、紧迫性，把基层调解工作作为“平安慈溪”创建活动的重要抓手，切实把基层调解工作摆上重要议事日程，真正做到组织领导到位、工作责任到位、各项保障到位。要正确处理好“三个关系”：正确处理综合治理与人民调解的关系，注重构筑基层调解“第一道防线”；正确处理依法调解与情感调解的关系，注重提高调处社会矛盾的能力；正确处理部门调解与联合调解的关系，注重发挥政府在化解社会矛盾中的主导作用。

（二）健全组织网络。要建立市人民调解工作指导委员会。为切实加强对基层调解工作的组织领导，建议由市委分管书记任主任、常务副市长任副主任，政法委、司法、法院、公安、信访、劳动保障、国土资源等部门组成的市人民调解工作指导委员会，下设办公室（建议设在司法局内），其主要职责是分析我市社会稳定形势，了解掌握社会矛盾纠纷规律特点，组织开展全市范围内的矛盾纠纷排查工作，研究处置重大疑难问题和突发性事件，加强对基层调解工作的指导和督查，实施考核奖励和责任追究。扩大基层调解组织。在完善村（居、社区）调解组织的基础上，建议在4幢楼以上的居民小区、100人以上企业单位（包括建筑工地）、50户以上的外口集居地以及城镇、街道主要集贸市场建立调解小组，达不到以上条件的设立调解信息员。积极探索建立区域性、行业性新型调解组织，努力把调解触角延伸到社会的各个角落，提高全社会的矛盾纠纷预警和调处化解能力。

（三）理顺工作机制。按照“整合力量、整体联动”的要求，建立完善“大调解”工作机制，强化社会矛盾防范与调处。规范运行程序。要充分发挥综治工作中心在矛盾纠纷调处中的综合联调作用，建立健全“联调、联防、联动、联治、联创”工作机制，按照矛盾纠纷的“统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理”原则，设立统一窗口，做到简易矛盾窗口调解，一般矛盾分流调解，疑难复杂矛盾联合调解，全力做好矛盾纠纷的预防和控制工作。完善工作制度。要进一步规范和完善矛盾纠纷排查预警制度，受理登记、分流移交、办结报告制度，协调会办、听证认证、公示公告、督查回访和突发性事件应急处置预案等制度，健全规范镇（街道）领导信访接待日制度，坚持每周一次接访，强化领导包案制度，加强对影响社会稳定的重大矛盾纠纷调处力度。同时，要建立健全社会利益诉求表达和协调机制、公共事务群众有序参与机制等。整合信息资源。不断拓展信访信息网络平台功能，逐步实现所有矛盾纠纷都登记上网，各地、各部门矛盾纠纷的发生数、受理数和成功调处数都要在信息平台上得到全面客观反映。

（四）落实保障措施。确立司法所地位。为充分发挥司法所在基层调解中的主导作用，建议重新明确司法所职级，司法所所长恢复享受正股级待遇，以提升基层司法调解工作的地位。强化财政保障。按照慈党办[2002]70号文件精神，切实落实年度人民调解经费，参照其他县（市）区的做法，按不低于全市实有总人口人均0.5元的标准列入市财政预算，用以对人民调解工作的指导、培训、考核和奖励。提高基层调解干部待遇。对镇（街道）司法干部参照有关岗位津贴落实相应的待遇。村调委会主任尽量安排进入村级班子。专职调委会主任享受村班子成员待遇，解决其养老保险问题。落实调解员等级补贴。强化考核机制。要将矛盾纠纷调解工作分别列入“平安慈溪”和各镇（街道、开发区）对村（居、社区）的综治考核的重要内容，并增加考核分值。进一步细化考核项目，制定奖惩措施，实行调解有奖和村级调解“一案一档一奖励”制度，奖励优秀调解员。

（五）重视队伍建设。搞好选聘，优化结构。在做好调解员选任工作的基础上，结合调解员等级制的实施，积极尝试调解员聘任制。对现有村级专职调解员同等条件下优先聘用外，尽量将本辖区内的退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热心调解工作的干部、教师等人员选聘担任专职调解员。整合力量，完善职能。完善社区保安“两主两副”职能，充分发挥全市4000名社区保安人员在化解社会矛盾中的作用，聘请社区保安为调解信息员，同时，选择部分素质较好、威信较高的社区保安聘请为调解员。加强培训，提高素质。司法行政部门要加强对调解员的业务培训，以集中轮训的方式，争取在两年内使全市调解人员都接受培训，并在此基础上逐步实行考试、考核和持证上岗制度，继续抓好人民调解员等级评审工作。

（六）加强工作指导。市委、市政府每年召开一次调解工作会议，及时总结工作，表彰先进，分析问题，查找原因，提出对策措施。市级各有关职能部门要切实加强对矛盾纠纷调解工作的业务指导，帮助调解人员提高调处水平。继续开展村级调委会规范化创建活动，及时总结推广基层调解工作经验。周巷法庭“全程调解模式”实现了调解工作在理念、程序、时间和方法上的突破，值得在全市推广。要加强法制宣传教育。在全市各地积极推广掌起镇两月一期向广大群众印发切合当地实际的《掌起法制报》的做法，大力开展普法教育，努力提高广大干部群众的法制意识。同时，要深入调查研究，认真分析基层调解工作中遇到的新情况、新问题，创新思路，推动基层调解工作，不断健全“平安慈溪”创建的长效机制。要进一步增强行政决策的科学性，从源头上减少社会矛盾纠纷的发生，促进和谐社会建设。

市政协基层调解工作调研组

二〇〇六年五月