随着我市经济社会的快速发展，生态环境破坏的负面效应日益显现，人民群众对保护生态环境、实施可持续发展的呼声和要求日趋强烈。4月上、中旬，我们生态环境保护调研组组织部分政协委员，就我市的生态环境保护和建设作了专题调研，现将调研情况报告如下：
一、 我市生态环境保护和建设的基本估价
（一）领导重视，生态环保工作的组织保障逐步加强。近年来，市委市政府高度重视生态环保工作，陆续制订了《慈溪市环境保护十一五规划》和《慈溪生态市建设规划》，组建市联合创建办公室，成立环境污染整治工作领导小组，开展“四个全面”、“四大会战”等环境整治活动。逐步实施各部门的职能整合和政策配套，加大对镇（街道）生态环保工作的考核力度，全市干部对生态环保工作重要性的认识有较大提高。
（二）投入稳增，生态环保建设工程有序推进。“十五”期间市财政对生态环保工程的支出稳步增长，汤浦水库引水工程、下姚江应急引水工程、曹娥江引水工程先后开工，市域内骨干河道改造、城区污水处理厂扩容、集污干管铺设、垃圾填埋场防渗等工程有序推进，上林湖水库环境整治工程和中西部二次改水工程基本完工，22公里的沿海防护林带顺利建成，生态环保的硬件基础得到一定改善。
（三）重点明确，区域内重污染行业和项目整治逐项展开。市委市政府大力推进漂印染、电镀、熔炼、造纸等污染行业的集中生产和污染集中处理，按照“规范一批、取缔一批”的原则整治金属酸洗、再生胶、腌制废水等区域污染行业，并分期实施“医疗废物”、“感光材料废物”、“废机油、废铅酸蓄电池”、“重金属污泥”等危险固废整治，取得了阶段性成效。
（四）管理规范，行政执法和环境监管的能力日益增强。建设项目审批、验收工作进一步规范，重大污染项目“三同时”执行率逐步提高，2005年达到100%。环境污染的惩处力度不断加大，2005全年查处违法行为401件，行政处罚370件，申请法院强制执行188件，共征收排污费739.7万元，罚款586.4万元。监测能力进一步提高，对40余家重点排污企业实现了在线监控和联网监测。
二、我市生态环境保护和建设中存在的问题及主要原因
虽然近年来市委市政府逐步加大了生态环境保护和建设的力度，但是我们应该清醒地看到，我市环境整治的“拐点”依然没有出现，环境现状没有得到根本性的好转，与周边兄弟县市的差距没有明显缩小，2005年我市的生态市建设与环境保护指标只排在宁波各县(市)区倒数第二位。
（一）生态环境恶化的趋势尚未有效遏制。一是河道水体质量日趋恶化。据市环保局2005年资料显示，全市河道地面水体中V类和劣V类水占水体的92.3%，大部分水体呈超富营养化状态，水生物的种类和数量锐减甚至灭绝，水体丧失正常的使用功能，呈现发黑发臭状况。二是土壤和滩涂污染令人担忧。我市局部地区的农田中汞、镉、滴滴涕等指标超标，329国道以南部分区域因受重金属污染，已不具备绿色农业生产的土壤环境条件。沿海滩涂中检测出铜和多氯联苯（PCB）超标，据专业人员预测，这些物质被生物富集后可能通过食物链危害近岸海域生态系统和人类的健康。三是大气、噪音、固废等污染不断加剧。随着人们生活水平提高，社会生产方式的转变，道路交通、建筑施工、小锅炉、锻打等引起的尾气、粉尘、噪音充斥全市城镇和农村。大气污染导致酸雨区域逐渐扩大，2005年我市的酸雨发生率为94.4%，属重酸雨区。四是矿山无序开采问题突出。由于围涂、建路造成的需求增加和部分人员受利益的驱使，我市非法乱采滥挖塘渣、黄泥现象屡禁不止，南部林地生态环境已遭到一定程度的破坏，有限的山林资源逐年减少。
（二）生产生活中的污染源尚未有效整治。从农业生产污染方面看。我市农业以散户经营为主，在农业生产中存在滥施和过量使用化肥、农药等现象，导致土壤板结，地力下降；畜禽养殖、牲畜屠宰、蔬菜腌制、豆制品加工等呈现数量多、规模小、分布广的特点，污染物处理率极低，对周边环境造成不同程度的破坏。从工业生产污染方面看。众多的家庭作坊式企业散布全市，厂居混杂，“三废”直排，严重影响人居环境；区域性污染问题仍然没有得到有效解决，“废塑料酸洗”、“小电镀”、“小拉丝”引起的污染对环境破坏依然突出，去年我市五个镇数百亩稻田的烧秧事件就是因为废塑料盐卤水及酸洗废水污染了灌溉用水而造成的；一些重污染企业为降低成本开支，污水直排现象时有发生，使局部水体污染加剧。从城乡生活生产污染方面看。目前全市只有一家日处理2万吨污水能力的污水处理厂，远远满足不了城区日排放5—6万吨污水的客观现实，城区及各镇、街道大量的生活生产污水不得不直接排放到河道；部分地方垃圾乱倒现象依旧存在，一些城乡闲置空地、断头河道、废弃山塘被当作垃圾倾倒场，成为严重影响周边环境的新污染源。
（三）生态环境建设中“重表面、轻基础”、“重建设、轻管理”的做法尚未有效扭转。如2002年起全市开展“砸缸建厕”行动，在2年时间内基本消灭露天粪缸和简易户厕，减少了蚊蝇滋生场所，使环境面貌得以改观。但由于全市的排污管网尚未建成，再加上行动推进过程中部分地区的干部群众图方便、求便宜，工作简单化，变三格式的化粪池结构为一格式甚至直排式，导致污水直接排入附近河道，或浸入地下污染地下水。今年3月份观海卫发生伤寒、副伤寒疫情，据专业人士分析，主要是因为公厕外泄污水污染了附近的井水而引起的，到4月份还有部分人员出现二次复发症状。再如各级政府重视环保形象工程建设，但对最基础的集污管网建设投入普遍不足，全市乡镇中只有周巷建成了一部分的集污管网；市区的集污管网虽然基本建成，由于维修管理的滞后导致质量下降，功能发挥受限；还有一部分管网尚未与污水处理厂连接。此外，部分已疏浚河道和景观绿化带、垃圾收集设施，因为缺少后续管理，也不同程度地出现垃圾成堆和破坏受损现象。
（四）环保工作的物质保障和环保队伍素质尚未有效提升。我市排污企业数、环保信访处理量都位居宁波各县市区之首，2005年受理环境信访更是达到2084件的历史新高。与繁重的环保任务相比，现有硬件设施存在不小的差距，无论是环保队伍编制、办公经费额度，还是监测仪器设备、办公监测用房都存在严重的不足，给工作开展带来一定的困难。软件方面，环保队伍的整体素质也有待于进一步提高，专业人员比率不高，检验、监测、治理、科研等综合技术能力尚待加强；部分执法人员存在责任心不强，工作不到位的问题，重罚款、轻治理倾向比较明显，不能从根本上解决群众反映的污染问题。
综观我市生态环境保护和建设中存在的诸多问题，究其原因主要有以下几方面：
第一，长期以来片面强调经济指标，忽视环境保护，环境治理明显滞后于经济发展。发展是一个系统综合的概念，既包括经济实力的增强，也包括社会安定、生态和谐、人的全面发展等内容，但是十几年来我们在发展过程中过分突出经济增长的重要性，一味地调动社会所有资源服务于经济建设这个中心，淡化了环境保护等其他事业的协调发展，导致生态环境日益恶化，环保欠帐急剧增加。即使在环境保护呼声日益高涨的今天，部分干部还没有摆脱“重经济轻环保”的惯性思维，在经济发展和环境整治的两难境地中徘徊，不敢对严重影响生态环境的企业、行业下“重药”，怕断了“产业链”，影响区域内经济的增长速度。
第二,经济增长方式粗放，产业结构不够合理，“高投入、高消耗、高排放”的发展特点突出。长期以来我市经济发展主要依靠劳动密集型和资源消耗型产业的推动，经济运行基本上是“资源—产品—废物”的线性模式，其中相当部分企业产业档次低、规模小、分布散，属于家庭作坊式企业。这种粗放的发展方式一方面使我市形成“家家点火、户户冒烟”的散花型企业布局，工业污染在全市范围内呈燎原态势；另一方面造成“五湖四海民工潮”的大量涌入，对我市的生活资料供应、水电供给、垃圾处理、社会保障等工作带来巨大的压力。在两方面因素的共同作用下，我市的自然资源消耗速度加快，生态环境严重破坏，环境的承载力处在崩盘的边缘。
第三,宏观政策法规和现行机制体制的制约，使环保执法的功效难以得到完全发挥。从宏观政策上看，现有环保法律法规还不够完善，对一些违法行为惩处办法不多，罚款数额偏低，处罚力度不强。此外，由于近年来土地控紧，部分园区建设工程受挫，污染企业和行业集中的进度缓慢，正常的环保执法难以顺利实施。从机制体制上看，各执法部门之间职责不够清晰，督查机制尚未建立，导致执法不明，经常出现推诿和扯皮。有些基层领导环保意识不强，出于地方保护观念，常常多方找人拉关系替污染企业说情诉苦，干扰正常的行政执法秩序。种种情况使污染企业的违法成本远远低于违法收益，违法行为难以得到有效遏制。
第四,部分企业和市民对生态环保认识不全面，自律意识和参与意识依然淡薄。在我市发展的早期，相当部分市民对生态环保不够重视，企业经营者的社会责任感缺失，生产生活过程中出现很多破坏生态环境的行为，导致我市的生态环境在短短的十几年里急剧恶化。随着物质生活条件的不断改善，人民群众对居住地生态环境质量的要求也逐步提高，环保信访案件数量每年都有较大幅度的增加，但是大部分人偏面地认为生态环境保护是政府的责任，与己无关，客观上造成权利和义务的分割，部分企业经营者和市民在响应、配合、支持政府环保行动方面积极性不高，在规范自身行为、保护生态环境方面意识不强，全社会生态环境保护的舆论和参与氛围尚没有真正形成。
三、 进一步推进我市生态环境保护和建设的意见建议
我市的生态环境保护和建设任重而道远，下阶段我们必须以创建全国文明城市、国家卫生城市、国家环境保护模范城市为载体，突出污染治理抓源头、环保建设抓基础、生态保护抓管理的工作原则，扎实做好生态环境保护和建设的各项工作。
（一）加大整治力度，尽全市之力抓好水环境治理工作。水资源的严重短缺和水环境的破坏，已成为我市生态安全的首要问题，抓好水环境治理是生态环境保护工作的重中之重。市委市政府就实施水环境治理出台了较为完备的政策意见，现就进一步提高水环境治理的绩效，提以下三方面建议：一要切实贯彻落实《慈溪市“十一五”水环境整治专项规划》的各项任务。通过科学分解任务，明确责任单位、完成期限和工作要求，一级抓一级，一环套一环，扎实推进各项整治工作。要坚决维护规划的刚性，不得因为领导者的变动或其他理由随意变更规划内容，确需调整变更规划内容时，必须严格按照程序予以审核批准。二要着力抓好以中心城区为重点的市域污水治理工程。要加快推进北部和东部污水处理厂的建设进程，集中力量高标准地建设好城乡一体的污水收集系统，逐步提高全市的污水处理率。要着重突出城区的中心地位，一方面是根据城区生活污染日趋严重的实际调整教场山污水处理厂的扩容容量，新建和整修覆盖整个区域的污水管网，做到集污管网与污水厂的全面连接；另一方面是加大城河的科学整治，规划建设畅通的城河体系，减少甚至杜绝污水直排，实施城河区域内的生物治理。建议覆盖一部分较小的河道，作为地下排污、泄洪的渠道，地上部分可作绿化用地进行建设；再一方面，建议多方征求专家意见，提高市区排污体系建设的合理性和科学性。三要统筹考虑“外引”环境用水的走线方案。曹娥江引水工程将一部分水作为生态环境用水，通过冲刷河道和促进水体流动来改善我市河道水质，结合我市河网水系和城区集镇布局的现状，生态环境用水必须由南往北进行导送，建议市政府慎重考虑引水的走线方案，使引曹工程能最大限度的发挥改善我市河道环境水质的功能。
（二）发展循环经济，加快推进经济增长方式的转变。循环发展是保护生态环境的必由之路，必须按照“优化一产、提升二产、突破三产”的产业联动思路，加快推进产业结构战略性调整，实现发展模式的转型。“一产”方面，要发展现代农业，推行规模经营，大力推广安全、高效的清洁生产技术，提倡使用杀虫灯、性信息素诱杀等物理机械防治技术，低毒、低残留的生物农药和有机肥，促进沼气工程技术的普及；加大生态化、现代化畜禽养殖小区的建设，生态养殖小区建设如不破坏耕作层，建议可作为农业用地审批，从而突破土地指标的束缚；可选择靠近市中心、交通便利、基础设施齐全、能辐射全市的地段，科学规划、建设现代化屠宰中心和一定规模的豆制品生产企业，减少分散经营造成的环境污染。“二产”方面，要进一步明确产业发展导向，设置鼓励、限制和禁止建设的产业目录，通过政策倾斜、财政奖励等方式鼓励企业实施清洁生产和ISO14000认证，发展市场需求大、技术含量高、节约能源和资源、无污染或低污染、符合可持续发展战略的项目；限制技术落后、能力过剩、能源消耗高，不利于节约资源和保护生态环境的项目；禁止发展严重危及生产安全、生活安全和生态安全的项目。“三产”方面，要培育壮大现代服务业，大力推进消费流通领域的废物回收利用，提倡绿色消费。
（三）创新管理理念，切实提高政府综合调控水平。要提高政府环保管理水平，必须做到两个转变：即从重经济轻环保转变为经济和环保齐头并进；从单纯用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术、行政等办法解决环境问题。主要通过实施三个机制来实现:一是全面推进绿色GDP考核机制。通过建立完善以万元GDP水耗、能耗和排污量、生态环保工程质量等为主要内容的绿色GDP核算体系，进一步健全领导干部政绩考核机制，逐步使环保在考核中占有与经济同等的地位。考核内容的制订要科学合理，重点应放在一些重要的、关键的、基础性的务实工作上，最大限度地减少务虚工作的考核比率。同时，实行生态环境保护和建设一票否决制，坚决追究生态环境破坏事件主要单位和负责人的责任，切实提高全市各级干部对生态环保工作的责任意识。二是大力实施生态补偿机制。按照“资源有价、污染收费”的原则，实行价值补偿，使生态环境保护的外部性得以内部化，逐步增加排污成本，对企业治污形成有效的倒逼效应。建议政府在实施生态补偿机制时做好三项工作：一要提出合理的实施领域和补偿标准，并根据形势的变化适时作出调整；二要强化补偿资金的征收力度，应收尽收，杜绝征收不公现象的出现；三要提高财政转移支付水平，强化生态补偿资金使用的绩效评估，不断强化资金的使用效益。在条件具备的情况下，政府要积极探索实践资源使用权、排污权交易等市场化的生态补偿模式，提高宏观调控能力。三是着力建立多元化投融资机制。政府一方面要确保环保投入增长幅度高于经济增长速度，切实承担起集污管网系统、环境监测设施和监管网络、重大环保科技项目、环境保护和清洁生产示范工程等市场主体不愿进入的项目工程的建设。另一方面要积极探索市场经济条件下的多元化投入机制，把污水处理、垃圾焚烧等环境污染防治项目以多种形式（独资、合资、承包、租赁、拍卖、股份制、BOT等）推向市场，吸引国内外各类资本的进入，按照“谁投资、谁受益”的原则，逐步建立自主经营、自负盈亏、自我发展的市场化运行机制。
（四）突出工作重点，着力加强环保监管和执法能力。一要重视和加强环境监管队伍和能力建设。建议市政府关注当前环境保护任务重和环境监管能力弱这一突出矛盾，逐步充实环保监察和监测工作力量，加大并落实环保执法工作经费；在镇级环保机构设置的基础上，探索和论证环保执法权的授权可能性，切实发挥基层环保力量的作用，提高整体的环保监管能力；环保部门要加强环保工作人员的管理和使用，全力建立一支思想好、作风正、业务精、执法严、管理强的干部职工队伍。二要进一步强化环保监管职能。建议市政府在“三定方案”中明确界定并细化各级各部门的职责权限，建立由环保部门统一监管、相关部门分工负责的管理机制，并组建督查队伍开展全面的工作督查，避免重叠执法或出现执法真空；加快监测信息网络的建设，健全在线监控和在线监测安全要求，完善重点污染企业的在线监测、监控系统数据传输、自动报警、现场监察机制；严格执行建设项目环境影响评价和“三同时”监督工作。三要突出加大行政执法力度。国家发改委近期批露，全国人大将在今后几年对环境法律法规体系进行修正，使之更符合生态环境保护的现状。我市环保部门要密切关注宏观政策的动向，在工作中“严”字当头，着力解决企业“守法成本高、违法成本低”的问题，对“富了几家、害了大家”、“赚了几个钱，亏待几代人”的污染企业实施强硬的执法行动。要及时查处各类环境污染和生态破坏事件，切实解决群众反映强烈的生态环境热点难点问题；对治污不力、恶意排污的企业，依法责令起停业整改；在两年时间内，对不能长期稳定达标的电镀、印染、造纸、熔炼、酸洗等企业，不管有没有进入产业集聚区，都要按规定实施限期治理、停产治理或限产，对不能按期完成治理任务或限产的企业，依法责令其停产或关闭。要严肃执法纪律，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，借助多方力量确保执法工作的正常开展，对拒不执行处理意见的企业，要申请法院强制执行。
（五）深化环保宣教，全面提升社会生态环保意识。一方面，要大力实施环保教育进学校、进社区、进农村活动，积极宣传普及环保的基本知识和政策法规，将生态文化建设与社会公德教育、职业道德教育和家庭美德教育结合起来，形成人人关心环保、参与环保、支持环保、监督环保的氛围，并积极引导和鼓励民间环保组织的发展，提高广大市民的生态环保意识和参与环境保护的能力。另一方面，要积极发挥新闻媒体的监督作用，在正确把握舆论导向的前提下，宣传一批保护生态环境的先进典型，曝光一批严重违反环保法律法规、严重污染环境的单位和事件，通过正反对比，在全社会树立“保护环境光荣，破坏环境可耻”的是非标准和舆论主调，促成所有企业和个人自觉保护好身边的生态环境。
市政协生态环境保护调研组
二○○六年五月
