安居乐业是民生之本，老有所养是民生之福。为进一步推进我市统筹就业和养老保障工作，根据市政协的统一安排，我们课题组进行了专题调研。

一、现状及存在的问题

我市从2002年年底开展城乡统筹就业，全市净增城乡就业岗位10万余个，有18562名失业人员实现再就业，有3万余名农村富余劳动力实现了转移就业，统筹就业工作得到了省和宁波市的充分肯定。但由于外来劳动力的大量涌入，部分就业群体技能薄弱和传统择业观念等影响，城乡就业形势依然严峻，全市尚有52000余名失地农民处于失业和不稳定就业状态，还有2400余名下岗职工尚未实现再就业，尤为突出的是：

1、大龄失地农民就业门路狭窄。失去土地的依靠后，大多数因年龄大、技能素质低下、适应性差，往往竞争不过外来打工者；且对自主创业存在着先天的心理恐惧；各地就业环境又不同，就业机会不一，而政府又不能提供满足他们需求的公益性岗位。据有关部门统计，这类对象全市约有2万余人。目前，有的以房屋出租收入维持家庭生活；有的以蹬三轮、做保洁护绿等谋生，经济收入低，生活处境困顿，如果不能尽快使他们找到稳定性的职业，无疑是影响社会安定和谐的一大隐患。

2、大中专毕业生求职处境尴尬。据市人事部门统计，自1998年国家取消统一分配后，全市每年毕业的大中专学生约6千余人，除了部分被政府机关和事业单位录用或子承父业或挽亲托友找到理想的职业外，还有5225名的本地籍大中专毕业生尚处于待业或不稳定就业状态。他们中的大部分对求职抱着一种“进不了机关、当不成白领、宁可待业”不切实际的想法。有些自以为读了几年书，有专业知识，“眼高手低”，“高不成、低不就”；经济条件较好的家庭宁愿再养他们几年，也不支持子女进当地个私企业打工。而面对近年公务员岗位竞争“僧多粥少”的现实和企事业单位招录人员门槛越来越高的趋势，致使逐年增多的大中专学生求职处境尴尬。

2003年以来，我市启动了富余农民和失土农民转移就业培训工程，建立了24家培训基地，推出了40个培训项目，共有5.8万余名农民接受了转移就业培训，但总体衡量农民转移就业的效果还不明显，大多数镇（街道）培训的项目重复雷同，基本上以提升生活质量有关的电脑操作和汽车驾驶培训为主；有的为完成任务，开设了一些仅适合于家庭主妇的烹饪、美容等培训项目。而用工企业紧缺的如管道维修、汽车维修、模具制作、电子机械等培训，都因师资力量不足，教学设施等限制无法办班。由于培训内容与农民转移就业不够紧密，再加上农民对通过培训促进就业的欲望不强，尽管市里出台了许多优惠政策，包括免费培训、午餐补助等，但农民参加培训的积极性不高。

2002年，全面启动社保扩面“三年全覆盖”工程，全市累计参保人数已超过19万人，基金总额达8亿余元，已有19700余人按月领取养老金； 2003年初，开展被征地人员养老保障工作，至今累计参保人数已突破16万人，筹集基金16亿余元，有近10万人按月领取养老金；2005年5月，又出台土保、农保与社保（两低）三保之间进行衔接的政策（简称“三保衔接”），已有1.9万余名土保、农保人员办理了转保手续。但距离真正意义上的全覆盖，还有较大距离。

1、部分老年人还游离于养老体系之外。据市老龄委调查统计，全市154303名老年人口还有88034名未享受社会保障，其中城镇居民3355人，农村居民84479人，这部分老年人中有的早年在社队办企业工作过，当时无条件参加养老保险；有的二轮土地时分得的承包地较少或尚未被征用。绝大多数虽有微薄收入，但生活清苦，实际生活处于低保水平，个别因病致贫，依靠社会救济艰难度日。

2、企业抵触情绪大，外地职工积极性不高。下指标搞扩面已连续好几年，因为企业要负担20%的缴费比例，使一些企业特别是劳动密集型企业感到压力很大，普遍存有“好推则推”的抵触情绪，同时，职工流动性大的企业，办理参保和退保手续麻烦；外地职工大都为挣钱养活老小，没有能力考虑到今后的养老，即使参了保，由于很多省份社保还不能接轨，回家转移困难，因此，企业和职工对参保的积极性都不高。

3、“三保衔接”缺乏连续性，干部群众担心政策变。主管部门当初设计三保衔接政策时，为鼓励适合转保的对象尽快纳入到社保体系中，对35-45岁以上年龄段设置了时间限制，但由于多种因素（包括有些地方对这项政策的宣传力度和工作方式以及可转保对象外出等原因），致使一部分应保未保、应转未转对象被“拒之门外”，不少干部群众反应强烈。此外，各地对早年“农保”过头宣传，现在失信不能兑现有意见，个别镇（街道）已出现参保对象与政府打官司的苗头。

全市20个镇（街道）从2003年6月起先后成立了社会保障服务中心，但在规范化建设特别是在“六到位”上与宁波下辖各兄弟县（市、区）相比，还存在较大距离。

1、人员兼职多、力量不足。全市各镇（街道）已配备的90名中心工作人员中，兼职的占一半以上。有的身兼数职，既要承担近一半的民政事务工作，还要处理党政领导交办的其他事务，做中心工作精力不足半个。某镇社保中心负责劳动争议调解的岗位，一年内竟换了5人。

2、办公设施差、场地狭窄。各镇（街道）的社保中心办公场地平均不到50平米，超过一半的镇（街道）尚未设立服务窗口，大部分社保中心办事流程和规章制度没上墙，群众办事不便；办公设施配备不足，影响正常办公；网络建设滞后，绝大多数中心没有滚动大屏幕，无法及时向用人单位和求职者提供劳务信息；没有与全市信息联网，使劳动力资源调查、就业培训、社会保障等各项统计数据无法输入，影响就业援助、社保缴费等基础服务工作的开展。

3、管理、工作运行不畅。绝大多数镇（街道）的社保中心工作职能管理不尽一致，有的企业社保扩面和用工管理属经济发展办、劳动争议调解属综合治理办，有13个镇（街道）的劳动争议调解职能归属于经济发展办。大多数镇（街道）社保中心主任交错兼职，精力分散，影响工作效率。

二、几点建议

统筹城乡就业和扩大社会保障覆盖面是构建和谐社会的最基本的要求。温家宝总理在全国十届人大三次会议上所作《政府工作报告》中就搞好统筹城乡就业、加强培训和服务、加快社会保障体系建设提出了明确的要求。市委十一届六次会和十届人大三次会议明确要求把“推进城乡统筹就业，完善社会保障体系”作为今后市镇两级政府工作的重要任务。可以说，目标十分明确，关键抓落实促推进，借鉴先进县市的经验做法，我们课题组结合调研情况，提出以下建议。

统筹城乡就业和扩大养老保障覆盖面是各级政府一项长期的重要职能，必须有机构、有队伍，靠平台来支撑。

1、加强各镇（街道）社保中心规范化建设。各镇（街道）社保中心要配足人员：一体两翼不少于9人，户籍人口5万人以上或工农业总产值50亿以上的镇（街道）一般不少于7人，其余镇（街道）不少于5人，确保专职专用，集中办公；配足办公场地：直接用于服务对象使用的面积不少于160平方米；按照“用工与培训登记、就业与失业登记、社会保险手续办理及劳动争议调解”等职能设置服务窗口；明确分管领导，将分散在各部门的工作职能集中归口到社保中心，落实中心主任。所有村和社区在年底前建立劳动保障服务站，挂好牌子，配好劳动保障协管人员，配备电脑等办公设备，并实现信息联网。这方面鄞州、奉化兄弟县市已有经验，我市浒山街道做得比较好，可以借鉴和推广。

2、建立劳动保障监察中队。尽快在一体两翼建立劳动保障监察中队，并配备5名以上专职监察员，负责东、中、西片区的劳动保障监察工作，在其他各镇（街道）配备1名以上兼职监察员，负责当地日常劳动保障监察事项。

3、整合社会保险办公资源。将市劳动保障部门办理各项社会保险窗口（社会基本养老保险、被征地人员保障、职工医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等）集中办公，通过资源整合，实现“五险合一”，方便群众办事，改变服务对象多头奔波、多处缴费带来的不便。

要不断加强市场经济条件下自主择业、双向选择、竞争上岗的择业观宣传，对年龄偏大的失土农民、本市户籍大中专学生和就业援助对象提供必要的政策扶持。

1、将大龄失土农民纳入城镇失业人员范围。享受社保补贴、用工补助、税收减免、创业贷款等优惠政策：凡用人单位招纳40-50岁的失土农民，并签订劳动合同一年以上，支付的工资达到市职工最低工资标准的，给予用工单位每人每月100元的用工补贴和社保补贴。

2、鼓励本市户籍大中专毕业生自主就业、创业。凡用工企业吸纳本市户籍大中专学生就业的，给予三年以内的社保补贴；凡本市户籍大中专毕业生自主创业，经登记注册，工商部门免收管理费2年，税务部门免收税务登记工本费，金融部门给予贷款额10万元以内为期1年的贴息。

3、对就业援助对象实行动态管理。建立就业困难人员数据台账，深入开展“送岗位、送政策、送服务、送技能”等活动，帮助他们实现转移就业和再就业。镇（街道）要多开辟公益性岗位安排援助对象就业。

最近，市政府为加强培训统筹，整合培训资源，增加培训投入，创新培训方式，下发了慈政发[2006]38号文件，提出了若干意见，有关部门要在以下三方面切实把好关。

1、在确定培训项目时力求与就业对接。市劳动就业主管部门要根据我市产业特色和产业发展趋向、企业用工需求和劳动力的愿望，开展定期调研，科学地编制培训计划，合理地下达培训任务；要注重培训质量，提高培训实效，对一些转移就业效果不明显而城乡劳动力不欢迎的培训项目，要通过培训总量和培训经费补助加以控制。

2、在技能培训方式上力求创新。要发挥市级职业（技工）学校、市级定点培训机构培训劳动力的主渠道作用和各镇（街道）成校面向基层的作用。加强专业项目合作，提倡“委托办学”、“校企联办”和“订单式”、“定向型”等各种形式的就业技能培训方式，提高培训就业率。政府有关部门对培训基地要组织专家进行评估，对培训结果进行考核鉴定，逐步推行就业技能培训项目招标制。

3、在准入工种持证上岗上加大监察力度。强制实行企业准入工种持证上岗制度，促使企业依法招用持证人员，提高农村富余劳动力和企业职工参加培训的积极性和主动性，使培训与求职就业实现真正对接。

要构建与经济发展水平相适应、人人都能老有所养的社会保障体系，必须坚持低保障起步，多层次、广覆盖发展。

1、探索征缴新办法。实施个人账户与统筹账户征缴分离制度。企业按照职工比例（现参保人数已超过核定比例的，按实际参保人数核定）缴纳统筹账户，对实际参保人数达不到核定比例的，允许单位在同一社保年度内增补参保人数，所征缴的差额部分并入社保统筹基金。职工个人账户部分由企业在职工工资中扣除，并随单位缴纳部分向地税部门申报缴纳；对外来务工人员不愿缴纳个人账户的，经本人申请可暂缓补缴，跨社保年度后不再保留参保名额。

2、挖掘扩面增长点。将扩面重点转移到全市个体工商户、灵活就业人员等群体，在参保年龄、补缴年限和享受待遇上实施一定的政策倾斜，鼓励他们主动参保；如果有的企业实际参保人数不到应保比例，在双方自愿的前提下，允许部分灵活就业人员挂靠企业参保，以减轻个体缴费负担，尽可能使企业的统筹账户与个人账户实现对接，力争通过三到五年时间，实现本地籍职工全覆盖。

3、稳步扩大覆盖面。对全市老年无保障对象纳入养老保障体系作一次测算，根据财政能力，从几套方案中进行选择。一是参照鄞州区的做法，不缴纳任何费用，按照年龄大小、实行分档生活补助，标准可参照土保中的生活补助档。二是采取一次性缴费，多缴多享受，少缴少享受，即时享受的办法。三是分步实施，先解决城镇老年无保障对象；待条件成熟时，再解决农村老年无保障对象。他们的养老待遇标准可介于农村低保与土保之间。

4、放宽“三保衔接”时间限制。给应保未保的被征地人员特别是男年满45周岁，女年满35周岁的人员一次参保机会；同时，考虑到转保的政策条件，允许参加最高为A档的土保标准，转到社保体系中来。

1、加强相关部门联动与合力。对社保扩面工作，可由地税部门与劳动保障部门联合下达任务，核定参保人数，地税部门集中征收。工商、税务、质监、劳动保障等部门要根据各自职能，加强对企业监管，对职工参保任务完成不好、最低工资标准执行等有问题的企业，暂缓办理其年检年审手续，取消评先资格，暂停有关优惠政策的享受。财政部门要为劳动就业培训和养老保障提供保障。

2、加大对工作的督促力度。根据阶段性工作需要，市委市政府可组织劳动保障工作督查组，由四套班子领导带队，市级相关部门参加，定期对各镇（街道）和主管部门的劳动保障工作进行专项检查督查，发现问题，责成整改，有了经验，总结推广。并建立劳动保障联席会议制度，定期通报工作进展情况，把劳动保障工作做实做好。

3、加大对镇（街道）的考核力度。加大对镇（街道）考核评比和政府目标管理考核中的分值，并把考核结果作为评先评优的前置条件，对完成当年任务最好的镇（街道），在每年的全市干部大会上进行表彰，对完不成任务且排名处于最后三位的镇（街道），取消集体和党政领导一把手评选市级综合先进的资格。

市政协劳动就业保障调研组

二〇〇六年五月