一、我市社区建设的现状和存在问题

自2001年下半年我市成立第一个社区居民委员会以来，全市共有社区居民委员会47个，辖区内常住人口达21.3万人。近年来，我市以创建全国文明城市为龙头，以全面建成文明社区为目标，统筹城乡社区发展。目前，已有省级文明示范社区9个，宁波市级文明示范社区10个和慈溪市级文明社区35个；宁波市级四星级民主法制社区8个，慈溪市级民主法制示范社区32个。社区建设工作扎实推进，社区理念不断提升，基础设施不断完善，服务功能不断拓展，文明水平不断提高，为促进和谐社会建设打下了一定基础。

（一）社区管理体系基本形成。2001年下半年，我市成立了市社区建设领导小组及其办公室,下设6个专业指导组。按照管理人口适度、区域相对集中、资源配置合理、功能相对齐全的调整原则，通过居委会改社区、行政村改社区，居居合并、村居合并等形式，逐步建成了47个社区居民委员会，其中,浒山街道38个、周巷镇6个、观海卫镇2个、宗汉街道1个。形成了以社区党组织为核心，社区居民代表大会、社区居民委员会、社区共建理事会等社区自治组织为基础，工、青、妇等群众组织配套，确立了以社区为平台进行管理的基层社会管理服务体系。

（二）社区工作队伍基本建立。社区干部配备职数由原来居民委员会的1-2人增加到现在的3-6人，对专职工作者实行人员选聘制、报酬年薪制、业绩考核制的“三制”管理模式。在设立社区警务室的基础上，各社区还分别设置了城市管理、计划生育、流动人口、老龄工作等专职管理人员，促进了社区工作的正常开展。

（三）社区基础设施日益改善。近年来，城市建设步伐不断加快，市政设施日趋健全，居民生活环境不断改善。一些社区设施齐全、环境优美、生活便利，各社区逐步建立和设置了宣传窗、图书室、综合活动室、文体活动场地、市民学校等设施,已建社区卫生服务站15家，尤其是在新建区块，还设立了便利居民购物的小型超市。

（四）社区服务活动不断深化。近年来，各社区充分发挥优势，开展了面向全体居民的生活服务、健康服务、文化服务,以及面向特殊群体、弱势群体的各种专项服务。如深入开展了党员“心连心”工程、离退休党员“霞光工程”，建立弱势群体帮扶机制，建立“爱心”超市，发放“便民服务卡”等。同时，按照市场化运作、实体化经营、产业化发展的要求，对社区内的居住小区、单位推行物业管理，建立了社区环境、卫生、治安等公共服务机制，基本形成了社区服务体系，丰富了社区服务内涵。

（五）社区建设保障措施逐步到位。一是建立了财力投入保障机制。市及镇、街道两级每年安排日常工作经费每百户1万元；每年安排专项建设资金300万元，市财政对城镇社区新投入的硬件设施建设给予30%的政策补助，并对各级各类文明、示范社区创建实行奖励和补助，基本保证了社区日常工作经费和专项建设经费。二是建立了社区用房配套机制。已落实社区用房14000平方米。实行了在新建住宅按照总建筑面积3‰的比例提供社区配套用房的政策，自2005年开始，共落实5个新建小区1500平方米的社区用房。三是建立了共驻共建工作机制。2004年，市制定出台了驻社区市级机关各部门、直属单位、企业与社区共建制度，明确了市级机关部门、企事业单位参与社区共建的主要职责和工作任务，并把这项工作列入机关部门的年度目标考核内容。

近年来的社区建设虽然取得了较大成绩，但是，按照建设文明社区、促进社会和谐的要求，还有存在着一些影响社区建设的突出问题亟待解决。主要有：

（一）对社区建设的认识有待提高。主要表现在：一是对社区建设的重要性、必要性以及长期性认识不足，有一些部门领导没有从“固本强基”的高度来正确看待社区建设工作，研究指导社区工作不够经常化，工作力量还没有真正到位。民政部门牵头协调社区建设，缺少应有的权威和力度。二是部分社区干部的观念和工作方法还没有从原来的村、居委会的工作方式转换到为社区居民服务上来，工作职责不够明确。三是部分驻社区单位、企业，对于社区工作仍然处于了解、支持、参与、配合不够的状态，社区要求单位参与活动时，个别单位存在门难进、脸难看的状况。四是部分居民对社区的概念认识模糊，对社区没有形成认同感和归属感，参与意识不强。

（二）社区自治功能没有得到充分发挥。主要表现在：一是社区居委会工作行政化倾向明显。据反映，社区居委会70%—80%的精力化在政府下达的各项工作任务上，而且有责任状、有考核指标，使社区干部经常忙于应付行政性任务，不能集中精力带领居民处理社区内部事务。二是社区基础设施建设能力弱。社区可以掌控的资源非常有限，社区管理对上级政府的依赖性较强，特别是一些经济条件相对较差的社区，居民对小区内出现的基础设施、社会治安、环境卫生等问题意见较大，而社区居委会对居民的要求愿望又无能为力。三是社区工作机制不够到位。3-6名社区专职干部，难以应付繁重的社区事务，尤其是大量进入社区的非本地户籍人员，且人员的流动性又大。一些社区干部与居民群众的联系不多，对辖区内居民的底数不清、情况不明，对违法生育等现象难以控制。每个社区虽然都配备了警务室，但其真正的作用没有得到发挥，靠一周来社区一、二天，起到的作用十分有限。一些社区对民事纠纷的调解能力弱，使社区内发生的一些邻里矛盾和纠纷，不能及时得到协调处理。

（三）社区硬件设施有待进一步改善。主要表现在：一是社区用房小、散。由于社区建设起步晚，许多社区是按地域撤并而成，原有的社区用房布局分散，利用率不高，一些社区的用房还是显得比较紧张，特别是辖区内有许多基础设施差、规模较小的老小区的社区，办公用房更加困难。据调查，我市还有10个社区的办公用房面积在50平方米以下。二是部分老小区设施差，问题突出。部分老小区一些设施年久失修，已不能满足现实管理和居民实际生活需要。且由于历史原因，设施不到位，治安状况差，居民意见大。同时，由于私家车发展迅速，小区内停车难的问题也越来越突出。

（四）社区建设资金长效投入机制有待建立。虽然建立了社区建设财力保障措施，但从调查中我们发现，一些社区缺乏长效稳定的经济来源，直接影响到社区建设和发展的后劲。个别政府职能部门在要求社区协助完成工作时，也未能做到费随事转，加重了社区负担。

二、原因分析

在社区建设中存在的问题，产生的原因是多方面的，主要有：

（一）社区建设观念不够到位。我市社区建设尚处于一个探索、实践的阶段，在思想观念转变、体制机制转换、协调处理各方关系过程中出现的一些问题，直接影响到社区的建设和发展。一是政府职能转变不到位，重心下移成了任务下移。一些部门不是深入社区，服务社区，解决社区的难点、热点问题，而是热衷于进社区挂牌子，向社区下任务。建设、城管、公安等政府职能部门及镇、街道指导、协调社区工作的机制还不健全，缺乏一整套行之有效的管理办法和措施。社区干部也把政府部门交办的工作作为日常工作，甚至有的居民也把社区居委会视为单纯一级政府组织。二是社区工作职责不清，工作重点不够明确，也是影响社区建设的重要原因。社区干部承担着繁重的工作任务。市有关职能部门及镇、街道通过与社区签订各种目标责任，向社区下任务、压担子，并且还要实行“一票否决”。同时，按照职能部门的要求，社区居委会还必须对一些工作建立台帐，使社区工作更加繁重。三是部分机关企事业单位共建意识淡薄，参与社区建设的热情不高，氛围还不够浓厚。如有一社区搞半天活动，需要借用共建单位的会议室，经过反复做工作，进行协商，最后还是支付了1000元的场地费，使资源共享、社区共建这个基本思路得不到很好落实。四是居民参与社区建设的意识还不强。随着城市化进程的进一步加快，大规模的农村人口转移是必然趋势，大批的农民将成为市民，同时大量流动人口进入，辖区内居住人员十分复杂。一些居民只要求享受，为其提供各种服务，而不愿为社区的建设出力的思想，以及人户分离现象普遍存在，“人在户不在”、“户在人不在”的状况，都大大增加了社区管理的难度。

（二）社区内的治安问题比较突出。社会治安问题是广大居民群众反映强烈的热点问题。近年来，我市通过加强技防、人防，推行物业管理等办法，加强了社区治安管理，但入室偷盗、街面“两抢”现象还时有发生，特别是在一些老小区的治安问题尤为突出。主要原因是:一是治安工作队伍不健全。责任区民警见警率低。现有的社区保安仅负责社区内外来人口和安全生产的管理，治安防控网络不够健全，治安管理存在缺位现象。此外，一些区块由于条件限制，没有安装电子监控设施。没有达到社区治安管理全覆盖的要求。二是一些小区由于原有规划的原因，小区内道路四通八达，不能实行封闭管理；小区内商住混杂，住房出租，架空层破墙开店等情况，闲杂人员进出小区难以控制，给小区的治安管理带来很大难度。同时，一些居民群众自我防范意识不强，也是导致偷盗案件发生的重要原因之一。

（三）物业管理尚欠规范。我市自2000年开始逐步推行物业管理以来，在参与小区、单位管理，为居民创造整洁、文明、安全、便利的生活环境，发挥了独特的作用。但目前物业管好难、收费难的问题较为普遍，物业管理步履艰难，造成这些问题的原因是多方面的：一是个别物业管理公司管理不规范。一些管理人员个体素质不高，业务能力不强，工作责任心不够，与个别业主产生的矛盾不能及时得到解决，逐步影响到业主缴付物业管理费用的积极性，进而影响到物业管理公司的生存和发展。二是部分业主委员会没有很好地发挥协同管理的作用。业主委员会与物业公司关系的处理上职、权、利界定不够明确，物业与业主各自的责任和义务不清，导致在一些问题产生时互相推诿、扯皮；部分业主法律意识不强，如碰到设施损坏、环境卫生、遭遇偷盗等问题时，不愿通过正常合法的渠道去解决，而是采取拒交物业费来要挟；一些居民群众对物业管理这样一种有偿服务方式存在抵触思想，影响了小区的有序管理。

（四）社区自治组织还不完善。社区建设已经开展了近5年时间，但是较为成熟的社区组织管理体制和工作机制并未形成，社区管理和服务工作面广量大，仅靠社区几个干部难以解决。各社区都建立了党组织以及社区成员代表大会、社区居民委员会、共建理事会等自治组织，其作用还没有真正得到发挥。一些如社区志愿者队伍、群众性自治调解组织、楼道长队伍等社区辅助性管理组织和民间组织没有很好建立和运作起来，还没有制订社区居民自治公约。社区的各种活动和事务没有社区居民的积极主动参与，就不可能提高社区建设和发展水平。

三、几点建议

最近，国务院颁发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》，强调要逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，努力实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。建议市委、市政府要根据国务院《意见》精神，加强调查研究，制订出台加强我市社区工作的一系列政策和措施。

为进一步加强社区管理和服务，推进社区建设，根据前阶段调研情况，先提出如下五方面建议：

（一）统一思想，加强领导，形成各方面支持社区建设的良好氛围。随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要，社区居民对社区服务的需求越来越多，要求也越来越高。市委、市政府及各镇、街道，要从加强党的执政能力、促进和谐社会建设的战略高度，切实加大推进社区建设工作的领导和指导力度。市社区建设领导小组及其办公室，要在理顺工作思路的基础上，定期研究、分析和解决社区建设中碰到的各种困难和实际问题。民政部门要充分发挥好社区建设的牵头、协调作用，各职能部门密切配合，确保社区建设健康、有序地发展。各镇、街道把社区建设工作真正摆上重要议事日程，党政主要领导要亲自过问，经常给予指导，分管领导要切实负起责任，建议浒山街道要配备分管社区工作的专职领导，将社区建设各项工作落到实处。要建立机关企事业单位在职党员在社区登记联系制度，充分发挥党员在社区服务中的先锋模范作用；要探索由社区与单位双重管理，组织部门监督、管理、考核党员参与社区工作情况，并将党员考核结果记入市对机关企事业单位的年度考核，促进社区建设。

（二）综合规划，加大投入，不断推进社区发展。各有关部门要贯彻以人为本的科学发展观，把大力推进城市社区和加快建设农村新社区，作为提高人民的生活水平和生活质量，统筹城乡发展的重要抓手。一要加强社区建设规划。从实际出发，因地制宜，分级制订社区发展规划，确定发展目标和重点，完善相关政策措施，要将社区建设纳入城市规划和土地利用规划，统筹安排。同时，要指导和帮助各镇、街道、社区做好社区发展规划，逐步实现城乡社区建设统一规划，统筹发展，有序推进。根据近几年社区发展的有益经验，社区规模控制要适度，对浒山街道现有的社区规模要根据实际情况适时予以调整。二要加强社区基础设施建设。对居民反映强烈、意见较大的道路、排污管道、路灯等公益设施破损问题，政府要采取疏理式的维修和改造，作出总体的建设和改造规划，排出时间表，逐步加以解决。进行大资金量投入、大规模改造老小区的办法在目前还不可行。面对小区内“车满为患”的状况，对有条件的小区，可以尝试改建绿地为草坪砖的方法，增加停车位，积极探索解决小区停车难的问题。市有关职能部门要对小区内的违章建筑、架空层开店、无证经营、占道设摊等现象加大整治力度，保证区域内正常生产和生活秩序。三要改善社区工作条件。当前，有关部门要保证落实社区工作经费，及时足额拨付到位，并逐年提高，以充分保证社区建设的日常工作经费；对有些社区组织做起来有优势的行政性工作，可依法按照“权随责走、费随事转”的原则，委托社区组织承担，政府有关部门不能将由自身承担的行政性工作和有关费用摊派给社区组织；加大财政对社区建设的支持力度，镇、街道要全面清理社区办公用房、经营性用房、物业管理用房，对管理和使用情况进行一次调查，以充分发挥“三房”在社区建设中的积极作用。对社区办公用房紧张、设施较差的社区，可采取政府回购的办法解决部分办公用房不足问题。

（三）强化教育，规范管理，建设高素质专业化的社区工作者队伍。在新形势下，社区事务错综复杂，牵涉面广，工作难度大，对社区工作者的各方面素质提出更高要求。主要是要健全三项工作机制：一要健全用人机制，有效改善社区工作者队伍结构。要进一步完善社区干部公开招聘的办法，按照居民户数300：1的标准配备社区专职干部，配足配强社区工作力量；要建立一支社区后备干部队伍，各镇、街道党组织有意识地加强培养和锻炼，并实行动态管理；要探索尝试建立镇、街道机关干部下派挂职制度，各镇、街道可定期选派作风硬、能力强的机关干部和优秀年轻干部到社区挂职，把机关干部的工作重心向社区下移。二要健全培训机制，不断提高社区工作者队伍综合素质。镇、街道要把社区工作者的教育培训列入干部年度培训计划，有针对性地开展岗前培训、业务培训和学历培训，同时优化社区工作者的配置，定期对社区工作者进行交流互动，建立起规范有效的培训机制。三要健全激励机制，充分调动社区工作者的工作积极性。市有关部门要制定社区专职工作者管理规定，镇、街道要积极为社区工作者创造良好的工作条件和环境，做到以事业留人、感情留人、适当待遇留人。进一步完善考核、评议办法，建立社区工作量化考评体系，考核结果与奖惩挂钩。建立合理的工资福利及增资制度，完善社会养老保险等政策，提高待遇。同时，镇、街道分管领导要经常性与社区工作者开展双向约谈，切实关心他们的工作和生活，让他们以更加饱满的热情投身社区工作。

（四）健全机构，营造载体，提升社区服务层次。坚持以人为本，着眼于居民多层次、多样化的物质文化需求，特别是对居民最关心、最需要、通过努力又可以解决的问题及时提供服务，为社区居民排忧解难。一是政府公共服务要覆盖到社区。要加强劳动保障、社会保障平台建设，建立起覆盖面广的就业与失业保险、城镇居民最低生活保障工作联动机制，为困难人员提供针对性的服务和援助；进一步推进社会福利社会化，发展社区居家养老服务业，发展社区慈善事业，加强对社区捐助、“慈善超市”的建设和管理。要坚持政府主导、社会力量参与，科学规划，合理布局，建立健全以社区卫生服务中心（站）为主体的社区卫生和计划生育服务网络，并给予与农村合作医疗同等政策补助和优惠措施,为社区居民提供预防保健、健康教育、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病、慢生病的诊疗服务。要大力发展面向基层的公益性文化事业，统筹社区资源和力量，全市文化体育设施，应面向社区居民开放，根据需要无偿提供场地和设施；逐步建设方便居民读书、阅报、健身、开展文艺活动的场所。要尽快建立市、镇（街道）、社区综合服务中心，开辟服务窗口，开设服务热线、呼叫热线，开办各种便民服务项目。二是指导和支持社区开展自助和互助服务。充分发挥社区的特点和优势，把社区下岗职工、失业职工组织起来，成立社区服务队，开展有偿或低偿的便民服务；把富有爱心、乐于助人的社区居民组织起来，成立社区志愿者服务队，开展爱心互助活动，为居民群众提供周到快捷的社区义务服务，让居民群众感受到社区建设给他们带来的实惠。三是以文明社区创建为抓手，推进社区居民思想道德建设。要紧紧围绕塑造市民文明意识、提高市民素质这一目标，充分利用社区人才、教育、设施等资源优势，通过开展形式多样、内容丰富、居民群众喜闻乐见的社会主义荣辱观教育、“社会公德、职业道德、家庭美德”教育、民主法制教育等各种学习教育活动，引导广大居民树立公德精神、慈善精神、互助精神和奉献精神，大力倡导健康、文明、科学的生活方式，促进社区居民素质的全面提高。四是强化社区物业管理。市建设部门要进一步加强对物业公司的行业管理，制订严格的管理和考核办法，对考核不合格的公司要采取取消执业资格等办法，促进物业管理企业规范管理行为，提高服务水平；市政府要在省有关物业管理条例出台时，通过调研及时制定我市物业管理实施办法，进一步理顺物业管理企业、业主委员会、社区居民委员会之间的关系，支持和指导物业管理企业经营，完善和规范物业管理企业与业主委员会工作合同条款内容，探索建立物业管理企业与业主委员会的双向承诺制，以强化责任落实，明晰各自应承担的义务，促进物业管理工作规范、有序、健康发展，共同推进社区的管理和建设。

（五）完善机制，强化措施，积极稳妥推进社区警务建设。要因地制宜，根据不同的特点，创新管理模式，切实做到社区人防、物防、技防措施到位，提升社区防控水平，努力维护社区稳定。一是要不断完善社区治安管理机制。市公安部门要确定2-3名民警，专职抓好社区的治安工作。每个社区要配备专职治保干部，负责本辖区内的治安管理工作。同时指导物业管理公司落实小区的管理防范工作。驻社区的单位、企业要设立治安管理员，负责做好本单位、企业的治安。各社区要通过完善小区安防措施，利用社区资源，组织“义务巡逻队”、“义务纠察队”等办法参与社会治安的维护，开展以民警、治保干部为主体，专职和义务相结合的巡逻守望、看楼护院等活动，加强群防群治，提高治安防范水平。二是要建立完善收集、反馈社情民意的工作机制。通过入户访查，摸清常住人口的基本情况，管理好流动人口，及时掌握影响社会治安的各类动态信息，做到社区社情信息掌握全面、及时、准确。探索建立及时有效的矛盾纠纷排查、调处工作机制，将可能影响社会稳定的问题消除在萌芽状态。三是要积极探索新型户籍登记管理办法。要根据省委、省政府《关于进一步加强和改进对农村进城务工人员服务和管理的若干意见》精神，结合本地实际，加强调查研究，探索完善城乡统一的新型户籍登记管理制度，切实解决人户分离而带来社区管理难的问题，促进社区治安管理。

市政协社区建设调研组

二○○六年五月