今年初,市委要求市政协对调整完善中心城区（特指浒山街道）管理体制、构建新型管理模式先行进行调研,市政协党组和主席会议高度重视，主要领导及时召集有关人员进行专题研究。调研开始前，又与浒山街道党工委正、副书记就调研有关事宜进行衔接。2月19日，调研活动正式开始，分别召开了由部分市级老领导、市级有关职能部门主要负责人、浒山街道班子成员和副局级以上老同志及机关中层干部、部分村、社区、重点企业和基层站所负责人共112人参加的12个座谈会，还赴鄞州、余姚、广东顺德、深圳布吉等地考察取经。在此基础上经综合分析，形成了调研报告。市政协主席会议于3月10日对本调研报告进行了专题审议。现将调研情况及有关建议通报如下。
一、对构建中心城区新型管理模式必要性的分析
浒山街道现有辖区面积约47平方公里，下辖38个社区，23个村和1个居委会，户籍人口153099人，外来常住人口137651人，人户分离的约2万人，合计总人口超过30万。2007年，街道实现GDP80.84亿元，其中三次产业的比重为1：34：65，财政一般预算收入13.3亿元。
2001年10月撤镇建街道后，街道党工委、办事处班子在历届镇党委、政府扎实工作的基础上，积极履行职责，为完成上级考核任务，做了大量工作，绩效比较显著，在现竞争序列中名列前茅。同时，通过浒山街道和市级各有关部门的共同努力，中心城区城市管理工作呈逐年进步趋势，环境面貌较大改观，城市秩序有所好转，便民服务初见成效，社区建设逐步推进。
（一）目前中心城区管理上存在的主要问题
尽管过去几年中心城区城市管理工作取得了一定成绩，但由于城市化进程的日益加速和城市规模的不断扩张，城市管理中出现了不少新情况、新问题和新矛盾，使街道和有关职能部门面临着不少困惑和难题。主要表现在以下五方面：一是管理事务负荷重。随着经济发展和城市扩张，中心城区新兴产业大量产生，各类人群大量涌入，管理事务大量增加，对中心城区内的各级管理组织造成巨大压力。据不完全统计，仅浒山街道行使的大小管理事务就有491项之多。二是管理缺位比较多。城市运行中无序现象依然存在。二产用房擅自办三产，加空层破墙开店比比皆是，背街小弄卫生死角时有发现，违章搭建“遍地开花”，无证经营屡禁不止。三是社区建设进展慢。社区硬件建设、组织网络、运行机制符合规范要求的凤毛麟角。社区管理非常薄弱，小区物业管理运行机制很不完善，广大居民对社区缺乏认同感和归属感，向心力、凝聚力不强。四是公共服务差距大。去年设立街道服务中心后，社会各界反响较好，但直接面向居民的服务网络尚未形成，市级部门如何有效行使公共服务职能也未真正破题，公共服务还处于初级水平。五是重点工作推进难。由于受各方面的制约，市委、市府确定的联合创建、旧城改造、新区开发、工程进场等重点工作阻力重重。由于城市管理中问题较多，人民群众持有不满意情绪，前些年两次申报创建省文明示范城市，都因市民满意度不高而宣告失利。
基于以上分析，调研组的结论是：目前我市中心城区管理水平尚处于初级阶段，与快速发展的新型城市化大趋势很不适应。
（二）管理中存在问题的症结所在
1、管理职责不清晰。浒山镇转体为街道后，只在行政机构性质、人大组织设置、干部产生方式、财政分成比例等方面作了调整，市里从未明确街道该履行的管理职责，工作业绩考核也未退出镇的竞争序列，街道体制名不副实。由于上级导向缺位，致使下级价值取向偏位，街道工作重心始终没有转向社会事务管理和社区公共服务，对街道职能如何转型，也缺乏必要的研究和探索，致使时至6年后（原定过渡期为3年）的今天，街道行使的职能与一般镇无异，几乎包揽一切。
2、管理架构不合理。（1）机构设置和人员配备不合适。街道内设机构除增设一个社区办之外，其余内设机构设置与其他各镇完全相同。同时，在管理事务不断增多、管理人口大量增加的情况下，街道机关人员编制一直未作调整，管理力量严重不足，难以适应行使日常管理职责的需要。（2）管理对象多、类型杂。浒山街道直接管理的基层单位共有62个，分四种类型，其中纯社区16个，混合型社区22个，居委会1个，行政村23个，加上其他间接或直接管理的事业单位共有近百个。据班子成员反映，几年下来有的基层单位负责人名字都叫不上来。（3）管理范围大，界址不清晰。现街道辖区近47平方公里，且各社区（村）管理界址相互交叉，管理责任难落实。以上三点表明，现行管理架构不符合科学管理的要求，管理效率难提高。
3、社区网络不健全。（1）从街道层面看，内设机构中社区管理机构力量配备非常单薄，编制只有4人，根本无法行使面上的社区管理工作。去年，由于社区办运转不畅等原因，街道作了自行调整，将职能配置在其它内设机构，有关人员被并入服务中心。（2）从社区层面来看，16个纯社区工作人员配备与居委会合一，工作人员少，而且日常工作经费安排严重不足，根本无法把社区管理、服务工作做深、做细、做实；在混合型社区中，工作人员多数由原行政村干部转任，抓社区管理和服务既缺乏经验，也缺少动力和压力；实行村级体制的基层单位，情况更是如此。（3）从社会层面看，管理社会化尚未真正破题，各社区中的企业单位、居民小区和行业协会等自我管理都非常薄弱。
4、条块关系不协调。由于受城市管理中“条条统治”传统思维模式的影响，市级有关部门和街道之间相互关系不协调的矛盾日益明显，管理工作运行很不顺畅。（1）责权不一致。执法权在条上，而管理考核责任却落在块上，使街道左右为难。（2）职责不清晰。有些城市管理职责在部门之间、条块之间交叉重复配置，如“一把扫帚”有两个单位在管，“一条道路”有两个部门在管，“一条河道”有三个部门在管。去年大塘河上一座桥梁倒塌，街道一把手亲自与有关部门联系，先后找了四个部门都无法落实，最后不了了之。（3）关系不和谐。由于条块关系未理顺，当工作开展不顺畅时，条与块站在各自立场上，相互指责和埋怨。
基于上述情况，调研组的结论是：产生城市管理各类问题的根本症结在于现行城区管理模式不够科学，传统管理体制已受到严重挑战，构建新型管理模式已显得非常必要和迫切。
（三）对构建城区新型管理模式必要性的判断
针对目前现状，我们认为有必要对现行管理体制进行调整和完善，理由有三条：一是符合上情。党的十七大把深化行政管理体制改革摆上了重要位置，明确强调要转换行政职能，建设服务型政府，国务院也于最近作出了全面部署；深化行政管理体制改革，已成为新一轮改革的重头戏和着力点。省委提出的“两创”战略，也要求各级攻坚克难，创新突破，把科学发展观落实在深化改革、加快发展的具体实践中。因此，深化中心城区管理体制显然符合中央和上级精神。二是符合实情。慈溪是个新兴城市，当前城市化正在加速推进，城市规模在不断扩张。中心城区在全市经济社会发展中的龙头地位决定了必须强化“中提升”，规划、建设、管理、服务都应同步跟上，尤其在大桥贯通、余慈组团的大背景下，区域竞争和团块竞争将会更加激烈，如不果断采取相关对应措施，中心城区在余慈组团中很有可能被边缘化，提升城市品质、增强城市软实力的目标也将落空，城市化进程必然受挫。由此可见，破解管理难题，更新管理模式，理应成为我市推进新型城市化的题中之义。三是符合民情。随着城市化的加速推进，人民群众对提升城市管理水平、强化社区公共服务的要求日益增强。调整完善城区管理体制，尽快破解管理难题，就是顺应民意，符合人民群众的根本利益，最终必将获得广大市民的支持和拥护。
基于以上分析，调研组的基本结论是：市委、市府关于调整完善中心城区管理体制的决策具有很强的针对性，非常必要和及时。
二、构建中心城区新型管理模式应把握的原则
为使改革顺利推进，尽可能少走弯路，不走弯路，扩大正面效益，减少负面影响，在体制调整完善的决策和实施过程中，应注意把握以下五条原则：
（一）促进发展、强化管理原则。要有利于推进中心城区的开发建设；有利于加快发展城市经济；有利于提高中心城区管理水平；有利于强化社区公共服务。
（二）顺应趋势、求实创新原则。既要用创新的理念破解城市管理中的难题，在构建新兴城市中心城区新型管理模式上走在前列；又要遵循“上层建筑必须与经济基础互相适应”的原理，坚持从现阶段发展水平出发，构建新的管理模式，使之既切合实际，又适度超前。
（三）遵循科学、对症下药原则。要以城市管理科学为依据，研究制定管理体制调整方案，力求新体制、新模式既合乎城市化发展趋势，又有针对性地破解目前城市管理中的难题，做到不盲目，不放空炮，不走回头路。
（四）系统谋划、综合推进原则。既要着眼于破解管理体制不顺这一主要矛盾，又要同步考虑调整完善大城区总体规划，制订完善土地空间利用规划、公共设施配套规划和城区产业布局规划，增加城市公共配套设施，改革城乡户籍制度，推进暂住人口公寓建设等，总体谋划，协调推进。
（五）顺乎民心、稳定和谐原则。体制变化要以造福民众为宗旨，并要充分考虑到社会各界的意愿和承受度，严格依法办事，做到既积极又稳妥，尽力避免引发社会不稳定因素。
三、中心城区新型管理体制目标模式初探
调整完善管理体制，构建新型管理模式，基本目标是要探索建立与新型城市化相适应并合乎科学化、现代化、精细化要求的中心城区新型管理模式。随着城市化的稳步推进，通过今后较长时期的不断努力，要逐步达到下列目标：
（一）行政区划网格化。（1）按人口密度和管理幅度相对应的原则，科学确定各街道、各社区的管理幅度和范围。参照大中城市管理模式，结合本地实际，中心城区成熟区块每个街道管理范围一般为10平方公里左右，每个社区人口规模一般不少于5000人。（2）各街道和各社区的管理界址要相对清晰化，每个基层管理单位相互之间尽可能以路或以河为界，区块相对规则，呈网格状。（3）以网格状的基层管理单位为基础，落实相关管理职责，便于指导、检查和考核。
（二）职能配置社区化。现行街道体制具有基层政权和城市街道的双重性质，与此相对应，街道职能配置几乎涵盖一切。这是新兴城市由农村向城市转型过渡期内所难以避免的。当以后城市化发展到特定阶段，城市社区充分发育之后，街道职能配置必须由建设、发展为主转向管理、服务为主，以社区为单位，重点行使市容环境、社会治安、社区管理、企业管理、公共服务、计划生育、民政事务、市民教育、社区文化和劳动保障等职能。
（三）管理主体多元化。城市管理是个社会系统工程，管理事务包罗万象，管理对象复杂多样，单凭街道和其他社区管理组织，根本无法承担起全部管理责任，因此，必须对管理责任进行分流。除明确规范街道和市级部门的管理职责之外，要借鉴国内外先进经验，大力推进“社会事务社会管”，积极培育、扶植新的管理主体，指导、引导如社会团体、行业协会、各类企业和社区居委等非政府组织，按照“各自扫好门前雪，自家孩子自己抱”的原则，承担起各自的管理责任，从而形成以街道为龙头，社区为基础，各方共同参与，纵向到底、横向到边的管理格局。
（四）社会管理精细化。精细化管理是现代社会公共事务管理的先进理念和发展方向，其主要有三大原则，即注重细节、立足专业、科学量化。要参照国内外城市社会精细化管理的具体实践，依托现代信息技术，搭建好城市网格化管理平台，制订重要社会事务管理的程序、规范和标准，实现对城市管理部件和事件的科学管理和功能维护，达到城市管理精细化、动态化和管理责任明确化的目的。
（五）公共服务人性化。公共服务的质量决定服务型政府的权威性、认同性、亲和性和向心力、号召力、凝聚力。人性化的内涵是以人为本,公共服务人性化要求行政组织，能够根据城市居民的需求来设计合理的公共服务方式、途径和手段，实现工作绩效的最大化。就市级部门和街道而言，要促进政务公开，简化审批手续，降低市民与政府机关打交道的成本，并畅通群众利益和意愿的诉求渠道，拉近政府与广大市民的距离；就社区而言，要建立政府指导、居民自治、各方参与的社会化、市场化运作机制，利用直接面向居民、面向家庭的优势，更好地提供社区公共服务。
四、构建中心城区新型管理模式备选方案及主要内容
调研组以下四条为依据，提出构建中心城区新型管理模式的两套备选方案，供市委、市政府决策参考：一是本调研报告第三部分阐述的五条原则；二是本调研报告第四部分所表述的中心城区目标管理模式；三是我市实际情况和外地先进经验；四是座谈会上各界人士提出的建设性意见。
（一）备选方案：
备选方案之一：一步到位法——划小行政单位+调整管理职能+健全组织网络+理顺条块关系。
1、划小行政单位：撤消原浒山街道，将浒山街道以路或以河为界，分设为若干个正科级街道。原浒山街道班子成员由市委统一调配，原则上安排在各新设街道，其他街道机关工作人员全部分流到各新设街道。人员不足部分从其它镇、街道、市级部门统一调配。
2、调整管理职能：原浒山街道行使的各项职能，实行分流。（1）规划、建设、教育、医卫等职能全部收归市里，其余职能全部划归新设街道，同时，新设街道目标管理考核退出各镇竞争序列，并建立新的考核体系。（2）对现街道所配置的各项职能作一次全面梳理，或收、或放、或增、或减、或转、或停，都要一一明确。（3）新设街道在职能配置上重心要转向配合旧城改造、新区开发，实施环境整治，强化社会事务管理和社区公共服务。（4）新街道设立后，市政府要尽快制订出台街道职能配置的相关规定和实施细则，鉴于各街道基础条件不一，在职能配置上要因地制宜，不搞一刀切。（5）职能界定后，市级部门凡有新的事权下放街道，须实行“准入制”。（6）原浒山街道集体资产由分设后的街道共同享有，以街道股份制的形式实行集中管理、保值增值，成立资产管理机构，由各街道委派人员参与共同管理。
3、健全组织网络：随着新设街道职能重心的转移，街道内设机构设置和人员配备也要作相应调整，并要强化基层组织网络建设：（1）各新设街道要按照行使旧城改造、新区开发、环境整治、社会管理、公共服务等职能的要求，设置相关内设机构。（2）街道机关工作人员配备也要重点保证行使上述职能，因事设岗，因岗定责，因责设人，精干高效。（3）强化基层网络建设，配足配强社区管理力量。对位于建成区的16个纯社区，居委会要实现居民自治组织的职能回归，工作人员实行选举制和聘用制，按居委会相关条例行使职能。行政管理组织要向基层延伸，各新设街道要在各社区设置工作站，每个站配专职干部2-3人，受街道委托，行使相关社区管理职能。对混合型社区和尚未建立社区的行政村，除参照上述办法外，还要行使村级管理的职能，配足配强干部力量。有集体资产的社区和行政村，全面实施社区股份制，并建立相应管理机构，对村级集体资产行使集中管理和保值增值职能。（4）优化社区管理结构。对16个纯社区要扩大规模，减少数量，并清晰管理界址。
4、理顺条块关系：按照重心下移、责权一致、条块结合、以块为主的原则，理顺市级部门与新设街道的关系，重点要理顺城管、环卫、财政、教育、医卫、公安、交警等有关体制。
备选方案之二：分步到位法——第一步，划小管理单位+调整管理职能+健全组织网络+理顺条块关系；第二步，待条件成熟时再实行行政划分和资产清晰。
1、划小管理单位：保留浒山街道，街道主要负责人高配。同时，将浒山街道以路或以河为界，分成若干个行政管理区。管理区按下列四条原则为依据进行划分：一是竞争原则，即各个管理区在基本方面有一定可比性，便于在工作上相互展开竞争。二是分类原则，既纯社区和纯农村要相对分离，便于在工作上实行分类指导，避免职能配置上搞大而全。三是边界清晰原则，有利于落实管理职能，便于检查和考核。四是打基础原则，即为今后升格为街道打好区划基础。为增强管理区办事处的工作权威，管理区办事处行政级别为副科级或正科级；管理区党工委和办事处班子成员由市委管理；为便于在街道党工委领导下协调开展工作，各管理区主要负责人进入浒山街道党工委班子；各管理区行政事务接受浒山街道党工委、办事处的领导、指导和监督。
2、调整管理职能：设管理区后，原街道职能一分为二，经济发展、企业管理、资产管理及重大事项决策协调、重要工作部署检查等职能，在过渡期内依然由原街道行使，其余原配置在街道和新增的社会管理、公共服务等职能全部配置在新设立的管理区。各村、社区干部由管理区办事处党工委管理，干部任免由管理区党工委负责，报街道党工委备案。
3、健全组织网络：（1）随着职能调整和工作重心下移，原街道机关工作人员大部分分流到各管理区，各管理区人员不足部分从其它镇、街道、市级部门调配。（2）各管理区设立与旧城改造、新区开发、环境整治、社会管理和公共服务等职能相适应的内设机构。（3）配足配强各社区用于社会管理、公共服务的力量（具体同方案一）。（4）优化社区管理结构，扩大规模，减少数量。（具体同方案一）。
4、理顺条块关系：按照重心下移、责权一致、条块结合、以块为主的原则，理顺市级部门与浒山街道及管理区的关系，重点要理顺城管、环卫、教育、医卫、公安、交警等体制。
以上两种备选方案，只是构建中心城区新型管理模式的原则框架，具体实施方案建议在市委作出决策后，由改革领导小组及工作班子深化研究后报市委讨论确定。
（二）两种备选方案利弊分析：
选用方案一：
有利的一面是：（1）改革比较彻底，“长痛不如短痛”。（2）模式比较超前，符合发展趋势。（3）减少中间环节，便于直接指挥。（4）职权配置完整，有利于新设街道开展工作。
不利的一面是：（1）各方共识尚未完全形成，街道分小会有一定阻力，行政分开的决策一旦作出，以往积累的矛盾以及由体制调整引发的矛盾有可能集中爆发，社会不稳定因素增加。（2）如实施一步到位法，一旦各类矛盾集中爆发，缺少街道第一道防线，增加化解难度。（3）精力牵制相对较大，势必会影响今年作为“落实突破年”各项重点工作、重大工程的顺利推进。
选用方案二：
有利的一面是：（1）社会阻力相对较小，由体制变革可能引发的不稳定因素相对较少。（2）分步实施，无须办理行政报批和相关法律手续，也暂时不会涉及镇级资产处置这一敏感问题，可以在一定程度上减少工作精力上的牵制。（3）设置管理区的办法，是对构建城区新型管理模式的一种探索和尝试，先趟出半步，如效果好，这一模式可保持相对稳定；如实在不行，可进可退，便于从容应对，减少决策失误的风险。（4）浒山街道暂时保留，客观上需要在过渡期内由街道办事处行使管理区所无法行使的职能，确保管理区集中精力抓旧城改造、环境整治、社会管理和公共服务。
不利的一面是：（1）改革还不够彻底，改革历程相对较长。（2）在过渡期内要增加一个管理层次，行政成本相对提高，还有可能产生多头指挥、多头管理现象。（3）管理区办事处职权配置不完整，对工作开展可能会有一定影响。
以上两种方案利弊共存。经综合分析比较，我们认为，如各方共识能形成，操作实施有把握，宜采用第一套方案；如各方共识一时难达成，操作实施把握不大，宜以“体机联动、分步到位、平稳过渡”为基调，采用第二套方案。
五、构建新型城区管理模式下步急需要做的几项工作
调整和完善中心城区管理体制已经摆上市委的议事日程，引起了社会各界的普遍关注，当前正处于一个敏感期，必须尽快启动下列相关工作。
（一）抓紧科学决策。建议市委在政协调研的基础上，进一步听取方方面面的意见，并在市级五套班子中组织专题讨论，形成共识。以此为前提，尽快就要不要对中心城区管理体制进行调整完善、如何进行调整完善这一核心问题作出决策，从而为下一步工作确定基调，明确方向。决策作出后，要抓紧组建专门工作班子，明确任务分工，在领导小组的统一领导下，全面启动各项相关工作。
（二）统一各级思想。城区管理体制调整和变革是事关慈溪经济社会发展的极为重要的大事，当务之急要把统一各级思想摆上重要位置。具体可分市级各部门、浒山街道干部、离退休老同志、村（社区）干部和全社会等几个层次进行。建议在市委决策作出后，召开街道体制调整完善动员大会，把决策讲清，把道理讲透，把纪律讲明。同时，要充分运用各种新闻媒体，向社会各界进行教育和引导，力求在最大范围内统一思想，达成共识。
（三）编制实施方案。建议由市委政研室牵头，编制体制调整和完善总体实施方案，明确改革重点、改革事项、责任分工、工作部署等有关内容，报领导小组和市委审定后付诸实施。以总体方案为依据，再由工作班子会同市级部门，分头编制专项实施方案，主要包括行政或管理划分方案、职能调整机构设置和人员配备方案、资产处置和政策处理方案、理顺条块关系方案、健全组织网络方案、优化社区管理结构方案、村级社区股份合作社建立或完善方案，新街道或管理区办事处办公用房等后勤保障方案、维护社会稳定预案等。
（四）精心组织实施。方案确定后，市委要组织工作指导组进驻浒山街道，指导市级有关部门、浒山街道逐项落实方案所确定的各项任务。市级有关部门要确定专人负责这项工作，浒山街道也要建立领导小组和工作班子，集中精力抓体制调整和完善，上下联动，齐心协力，确保各项改革举措落到实处。
六、由本课题调查研究引发的几点思考
（一）这是一个具有很强现实意义和历史意义的重大课题，很值得探索和实践。新兴城市中心城区新型管理模式如何构建，是一个在全国范围内普遍存在的共性问题，也是在城市化推进过程中必然会遇到而且迫切需要解决的重大问题。目前各地都在积极探索，但尚未形成一个比较成熟且有普遍推广价值的模式，国家和上级政府也未正式出台过相关的规范性文件。鉴于此，慈溪率先进行探索和实践，不但可有效破解目前我市城区管理上存在的难题，而且对加速推进新型城市化、更好地适应大桥经济时代，都具有非常重要的作用和价值。
（二）中心城区管理体制调整和变革是一项系统工程，牵涉面非常广，而且会触及一部分人的切身利益，敏感而复杂，因此尤其需要坚持民主决策、科学决策和依法决策的原则，力求既积极又稳妥，切忌急于求成和粗放操作，每个工作环节和每项政策措施都要进行充分、细致、深入的研究和论证，吸取历史上几次体制调整的经验和教训，把可能出现的后遗症及其负面效应减少到最低限度。因此，在前期筹划和具体实施中，必须强化组织保证和政治纪律，确保改革顺利到位。
（三）衡量本次改革成功与否的标准，主要是看是否有利于新型城市化的加快推进，具体要体现在加速旧城改造和新区建设，加强城市管理和公共服务，加快发展城市经济。但这方面效果的体现是一个渐进的过程，短期内不可能马上显现。因此，对改革到位后的初始阶段所能产生的正面效应不能抱过高期望，相反，对可能出现的负面效应要有充分估计。因为任何体制都是利弊共存的，而且新老体制在转型过程中必然会有一个较长的磨合期，新的矛盾也会不断产生。面对这种情况，一方面不能动摇改革的决心，决不走回头路；另一方面对新体制到位后的运行情况要密切关注，跟踪观察，及时采取相关调节措施。再者，实施新体制后，行政管理成本上升是必然趋势，因为实行新体制旨在强化社会管理、社区管理和公共服务，而以往政府对这些领域的公共资源配置非常少，“欠债”很多，现在要强化，就必须有足够的人力、财力、物力作保障，行政成本上升是在预料之中的事，不能视作改革的负面效应。当然，在新体制构建中，要按照提高公共资源的使用效益、相对节减行政成本的要求，以“小政府大服务”的理念设置管理区（或新街道）办事处机构，以“因事设岗、因岗定责、因责配人、精干高效”的原则配置人员，真正做到人尽其力，物尽其用。
（四）城区管理体制调整是一个动态的过程，不可能一劳永逸，因为城市化在加速推进，新情况在不断出现。以广东顺德区为例，自2000年以来，已先后调整了三次，今年又开始酝酿新一轮的调整。对这样重大的体制，一成不变不行，反复多变也不行。鉴于此，在对浒山街道管理体制进行调整变革的同时，应对整个中心城区及周边地区的管理格局作一次全面系统的谋划，并要与规划调整、功能定位、设施配套、行政划分、人口分布等同步考虑，这对慈溪大城区的长远发展是非常必要的。