党的十七大报告首次提出了生态文明的理念，标志着我们党科学发展、和谐发展理论的又一次升华。生态文明是个长远的奋斗目标，内涵丰富、意义深远，同时也是个动态的时代概念，阶段性指标明确、任务具体、政策性操作性较强。在当前，我市建设生态文明面临最重要和最迫切的任务，就是要改善和保护我们赖以生存的生态环境。根据政协年初工作安排, 本调研组采用走访、座谈、外出考察等方式，围绕切实加强我市生态环境建设这一问题进行了专项调研。现将有关情况报告如下。
一、对前些年我市生态环境建设工作的基本估价
自上世纪九十年代中后期以来，我市的环境污染问题日趋严重。市委市政府高度重视，投入大量人力物力，采取了不少应对措施，主要可归纳为四个方面：一是加强组织领导。先后成立了生态市建设工作领导小组及其办公室、市联创办、市整规办，落实工作职责，充实队伍力量；加大考核力度，设立了生态环境指标，纳入市目标管理考核体系，并不断增加其在总分中所占的比值；陆续编制了《慈溪生态市建设规划（2003-2020）》、《慈溪市生态环境治理保护五年规划（2007-2011）》和水环境整治、土壤改良等方面的专项规划。二是创新工作载体。市委市政府根据阶段工作重点，着力推进全市的生态环境建设。从1998年以来，先后组织了“四个全面”、“四大会战”、“环境整治年”、“庭院整治”、“百日环境污染整治”和“百日文明创建”等活动，今年又启动了“人人守望、呵护绿色家园”环保专项行动。同时，依托创国家环保模范城市、生态市，创全国环境优美镇、省(宁波市)级生态镇、宁波市生态村等活动，全面推进涵盖城乡的环境保护和生态建设工作。三是加大资金投入。近年来先后实施了梁辉水库、汤浦水库、姚江、曹娥江引水工程等“外引项目”；实施了市域污水治理工程、城市污水处理厂新建和扩容、城河综合治理、市域骨干河网建设、饮用水源地保护等“内治项目”；实施了垃圾填埋场渗滤液收集和处理、垃圾焚烧发电等工程项目，启动实施了世界银行GEF宁波/慈溪湿地项目和风力发电等项目。此外，对全市的各类环保行动实行“以奖代补”的扶助政策。四是增强监管力度。在全市实行主要污染物排放总量控制和新增总量替代制度，执行环境影响评价制度和建设项目“三同时”制度；利用在线监控和联网监测等方式，确保市域内重点排污企业的实时监控；大力推进漂印染、电镀、熔炼等污染行业的集中整治；加强环保信访调处工作，组织“环保零点”行动，打击环境违法行为，并通过申请法院强制执行等方式维护环保执法权威。
经过全市上下的不懈努力，我市生态文明建设取得初步的成效：环保基础设施和配套工程逐步完善，环境承载压力得到一定程度的缓解；局部区域的生态环境逐步得到改善；环境保护理念得到全社会的普遍认同，工作基础和社会氛围初步形成。
在肯定成绩的同时，我们更应该清醒地看到严峻的现实。从水环境污染来看，全市河道地面水体中V类和劣V类水占水体的90%以上，丧失水体功能；近年来杜湖、梅湖、窖湖等几个重要的饮用水源区蓝藻时有发生；杭州湾开发区无序开采地下水，面临地面沉陷的威胁。从土壤和滩涂污染来看，我市局部地区的农田中汞、镉、DDT等指标超标，329国道以南部分区域受重金属污染严重，沿海滩涂中铜和多氯联苯（PCB）等指标超标。从大气、噪音污染来看，市域酸雨发生率极高，属重酸雨区，同时因道路交通、建筑施工、小锅炉、小熔炼、小锻打、废旧塑料加工等引起的废气、粉尘、噪音污染比较普遍。客观上讲，我市生态环境现状还没有得到根本性的好转，生态环境改善的“拐点”依然没有出现。人民群众对改善生态环境的呼声越来越强烈，环境信访逐年上升，去年市级层面收到的信访案件超过2000件，约占全市信访总量的1/4。我市两次创建文明城市，也都因为群众对环境的不满意而导致最终失利。可以这么说，加强生态环境保护和治理，是我市当前建设生态文明的首要之题，重中之重。
二、我市生态环境建设成效不佳的原因分析
（一）从政府工作层面分析。一是环境保护和治理方式方法存在偏差。环保工作“治标”的多，“治本”的少，对如何从源头上进行有效控制和预防重视不够，如全市污染源的专项整治力度不强，雨污分流等基础工程推进不快，市域内污水、垃圾的收集和处理能力有限等，都影响到环境建设成效的提高。此外，环境建设工作主要依托“大会战”、“大整治”等方式来推开，造成战线越拉越长，范围越来越广，人力物力财力无谓分散，重点工作和工程不够突出，项目建设出现“木桶效应”，联动功能得不到充分发挥。如市域污水治理工程，污水处理厂和排海口工程建设进度与集污主干管工程进度不一致，涉及污水收集的各镇（街道）集污管网配套工程更是严重滞后，直接影响工程的按期完工投产和集污治污作用的发挥。二是环保资金投入缺少有效的绩效评估。很多项目只注重投资资金是不是到位，工程是否按期开工，但对投资期限的控制、项目实际达到的效果等不够重视。调研中有群众反映，有的工程“只见开工、不见完工”，“一年的工程两年做，两年的工程三年做，投资随之追加”；还有不少人对前些年投入巨资实施的环境治理工程成效产生疑虑。三是管理不顺、执法不力的问题一直没有得到有效解决。市、镇环境监察干部为处理大量信访案件疲于奔命，无法集中力量抓好重大违法案件的打击处理，具体表现为：市环境执法队伍与慈溪经济发展和环境监管现状不相适应，与其它县市相比存在明显不足，而且很多镇的环境监察中队人员多为兼职，既缺人力、又缺少执法权，在处理基层环保案件上无能为力。环保工作牵涉面很广，很多工作需要不同的部门协同推进、联合执法，但环保局作为平行单位在协调方面力不从心，生态办承担的牵头、统筹、协调、监督职能难以较好落实，导致很多工作“僵持搁置”，无法顺利推进。
（二）从产业结构层面分析。当前，以工业为主的第二产业是我市环境污染的主要来源，而工业自身不甚合理的产业结构，又加剧了对生态环境的破坏。一是慈溪工业企业数量众多，经过十几年的发展，一部分企业进入市、镇各级工业园区，但还有很多规模较小的家庭作坊式企业散布在城乡各地，依靠简陋的设备和陈旧的工艺进行生产，技术含量低，污染类型复杂，严重破坏周边的生态环境。二是慈溪工业经济的运行方式依旧遵循着传统的线性经济模式，即“资源-产品-污染排放”的物质单向流动模式。对资源粗放式、一次性的利用，使污染的总量随着产值的扩大而迅速增加。三是目前工业领域形成的家电、纺织、化纤、轴承等支柱产业，大多属于典型的劳动密集型，外来人口随着行业规模的急剧扩张涌入慈溪，一方面大量消耗本来就并不充裕的自然资源，另一方面又对已经十分脆弱的环境造成更大程度的破坏，导致生态环境进一步恶化。此外，在一、三产领域，违规或过度施用农药化肥、散布全市的小型畜禽养殖和遍地开花的农家乐、小餐饮，都不同程度的增加了环境污染压力，使得环境承载力处于崩盘的边缘。
（三）从社会群体层面分析。一是一些基层干部受追求GDP总量传统思想的影响，仍未完全摆脱“重经济轻环保”的惯性思维，在整治和处罚污染行业、违规企业中往往“手下留情”。同时对大量环保资金投入“心有余而力不足”，特别是一些经济实力不强的镇和村，难以承受财政上的巨大压力，在很多项目和行动的实施中持观望态度，推进速度较慢。二是不少企业尤其是中小企业，无力承担治污设备投入，或难以承担较高的设备维护和治污运转成本，在当前“违法成本低、守法成本高”的大环境下，经常出现偷排或直排行为；而象小电镀、塑料退镀、山塘开采等部分行业，生产成本低下，利润率极高，从业人员为获取高额利润，完全不顾后果地进行野蛮经营和作业，对生态环境造成极大破坏。此外，调研中很多企业对节能减排反响不一，认为通过节能能够减少企业支出，降低成本，增强企业竞争力，所以普遍比较热心，而减排要大幅增加成本，在政府补助力度不大，缺少排污权交易市场的情况下，治污成本不能内部化，企业参与的积极性不高，这也在一定程度上增加了生态环境保护的压力。三是广大群众在环保认识不断加深的同时，还没有摆脱“只图眼前利益，不管长远发展”的小市民思想，严重影响到生态环境的保护和治理。如城乡居民生活污水直排问题日趋严重，前几年农村开展的“砸缸建厕”行动，不少镇村的公厕建设都为“渗排式”，不少农户为了自己少出钱或不出钱，擅自降低户厕标准，变“三格式”为“单格式”，大多数建成“渗排式”，结果导致污水直接排入附近河道或渗入地下，使农村生态环境遭到严重影响。
三、切实加强我市生态环境建设的对策建议
（一）确立战略地位，调整方式思路
随着经济快速增长，人民富裕程度普遍提高，人们开始越来越多地关注生活质量是否改善、生态环境是否良好，并以此作为就业、投资、居住的衡量标准。与此同时，国内逐渐盛行的“宜居城市”评选，取代了以往单纯就财富、区位、投资环境等指标的评选，昭示着区域竞争从以物质文明为主向以生态文明为主的转变趋势。当前慈溪在余慈组团、大桥通车、城市化加速的大背景下，经济社会各项事业发展迅速，但要想在长三角城市群的区域竞争中立于不败之地，最大限度的获取区域内优质的人流、物流、资金流和信息流，归根结底还是要依靠良好的生态环境，以及与之相适应、相匹配的产业结构和城市文明。在外出考察期间，调研组被周边兄弟县市生态环境建设取得的成绩所震撼，而反观我市，2007年生态环境质量却位列全宁波各县市区最末位。差距之大，令人吃惊！我们认为，若不能尽快改变这一状况，慈溪的区域竞争力将会逐步丧失，目前所处的位置也会被他人所取代，在整个长三角区域的快速发展中陷入被边缘化的尴尬境地。因此，建议市委市政府从全局和战略的高度关注生态环境保护和治理，将生态环境建设的理念贯穿于加速推进城市化、促进发展模式转型等重点工作之中，以切实有效的行动，遏制生态环境不断恶化的趋势，逐步提升和改善环境整体质量，努力实现人与自然的和谐相处和协调发展。
慈溪作为长三角区域生态环境建设的后发地区，要积极借鉴和吸收先进地区的经验，不断调整工作思路，完善方式方法，提高工作的成效。一要立足长远，宏观调控。建议结合生态市建设规划，邀请专家开展规划实施期间慈溪市生态环境承载力的动态评估，并以此为标准不断调整工作方向和重心，促进各类生态环境规划的科学贯彻实施。二要主抓源头，兼顾其他。要真正实现工作从“末端治理”向“源头控制”的转换，加强市域内污染源头的信息掌控，着力减少污染源的分布广度和排污总量，强化环保基础设施的建设水平。三要收缩战线，突出重点。在正确估算市、镇、村财力和人力的前提下，对当前的环境保护和治理工作进行分级分类，专门建立生态环境治理与建设类项目库，每年集中财力实施项目库项目，确保重点项目和工程按期投入使用，发挥治污作用。四要强化督察，主抓落实。对市委市政府提出的每一项任务，要集中力量抓好具体的贯彻落实，确保做一样，成一样，积小胜为大胜，使我市的生态环境质量能逐步得到改善。
（二）明确工作重点，主攻关键环节
我市的“环境欠账”问题十分突出，以现有的人、财、物和技术水平，想在短时间全面补足欠账，显然是不现实也不可行的。唯一的出路，是集中所有可利用的资源，从环境保护和治理的几个核心问题入手，逐个破解，稳步推进，使环境在较长时间内逐步改善，实现从量到质的转变。当前主要是做好三方面的工作：
1、着眼于保障基本的环境承载能力，确保市域内的饮用水安全。饮用水安全是衡量环境承载力的核心指标，与广大人民群众利益息息相关，一旦出现问题，极易引起社会的动乱，影响面极广，2006年太湖饮用水源污染事件便是前车之鉴。建议市委市政府，首先要加强市域内几个重要饮用水源地的保护和治理，严格执行集雨区域的污染控制，利用先进的技术手段加强管理，控制藻类发生，保证库区水质。其次要加强与外部引水县市的沟通和交流，密切关注引水区域的污染情况，定期检测引水水质。再次要注重市域水资源的综合利用和调配，谨慎划定饮用水、居民生活用水和工业用水的比例，并制订相关的应急预案，增强非常时期对突发事件的应对和处置能力。
2、着眼于遏制生态环境的进一步恶化趋势，强化污染的控制和治理。一是着力抓好以市域污水治理工程和垃圾焚烧项目为重点的环保基础设施建设。针对集污支管铺设慢的问题，市委市政府要引起高度重视，组织主要领导分头联系有关镇（街道），集中力量分区块、分重点推进排污接管工作，特别是落实好各镇（街道）、主要村集中居住区、工商企业排污管网配套工程建设。要坚决克服资金、技术、人员等各方面的困难，全力确保按期完工投产，发挥工程在改善全市环境污染方面的作用。对于垃圾焚烧项目，当前重点是要解决好配套电力设备配置和进场道路建设，并着手与有关方面做好衔接，协商确定垃圾处理的最终价格，以保障项目的按期正常运转。二是加强城河综合治理。要切切实实地推进城区河道污染源整治，着力加大对城区内小印花、轴承、三产等重点污染源的排查、治理、改造、搬迁和监督工作，从源头上减少排污总量；要通过各类建筑的雨污分流改造，城区集污管网覆盖面的拓展，逐步提高城区污水的收集率和处理率；要继续开展城河的生态化治理，逐步贯通城区河道，促进水系流通，提高河水的自净能力，使城区的河道水质量明显改善，达到联合创建的要求。三是加强农村污水治理。建议在全市农村开展“二次改厕”专项环保行动，以市财政补助为主，镇、村、户共同参与的方式，对前一轮砸缸建厕行动中不符合标准的家庭户厕和部分公共厕所进行整改，严把质量关，减少甚至杜绝对河道、地下水的两次污染。在条件适宜的地方，还可以将“二次改厕”和生活污水的收集处理结合起来，因地制宜地推广各种类型的污水生态处理办法，实现小区域的生态循环治理。
3、着眼于发挥环境的自我修复功能，推进环境的生态化改造和保护。一是加强市域矿山的有序开发和科学管理，根据我市近阶段塘渣的实际需求量确定山塘的规模和数量，确保塘渣供给平衡；加强合法山塘开采单位的管理，足额收取保障金，并明确山塘开采后废塘的生态修复责任；加大城区周边废弃山塘的生态修复力度，同时在山塘土地性质转换方面动好脑筋，深入挖掘废弃山塘的价值，走出废弃山塘修复与再利用的新路子。二是禁止传统的占山建坟行为，推进墓葬改革，加快生态墓地建设。建议学习江阴等地做法，在条件成熟的地方，鼓励和引导骨灰堂等新型的丧葬模式，进一步减少墓地对山林的侵占。三是根据慈溪水系分布的特点，分类推开生态河道建设，对以排水、灌溉为主要功能的河道，可采取河岸砌坎的方式，便于水体的快速流动；对以水体循环、生态景观为主要功能的河道，可采取斜坡亲水式、木桩、竹篱笆隔离式或纯自然河岸等模式，使水体与泥土、水生动植物进行充分地物质交换，改善水体水质。四是加大城乡绿化造林力度，稳步提高市域的绿化率，在绿化过程中要多注重选用本土树种，减少成树的直接移植，设计草-灌-乔相结合的立体模式，最大限度改善小区域的生态环境。
（三）调整产业结构，发展循环经济
在特定的发展阶段，要短时间内改变三大产业的构成比例是不现实的。所以，当前加强环境保护和治理，重点是要调整提升我市现有工业产业结构，坚持走以循环经济为主的生态化发展道路。
关于环境保护与产业发展的关系，当前国际上较为流行的“波特假说”有很好的解释，并已经被世界各地的实践所证明。这一理论认为：“严格的环境规制能够引发创新，抵消成本，增强一个国家或地区在市场上的竞争优势。”根据慈溪当前工业产业构成实际，建议可以通过实施严格的环保政策，对现有企业进行一次有计划的整合，让那些通过创新提升产业档次，提高资金和技术含量，增强市场竞争力的企业获得更大发展，同时使一些规模小、档次低、污染严重的企业或家庭作坊逐步退出生产领域，从而达到生态环境保护和产业结构提升的“双赢”结局。在实施的过程中，需注意四个方面的问题：一是要立足当前和长远生态环境建设目标，调整完善工业领域的产业导向目录，通过引导各类资源在不同行业中的自由流动和优化配置，让企业作出理性的选择，实现产业结构的自我提升。二是政府在实施环保政策中要有配套辅助政策，如加强对现有规模型企业的政策倾斜，提供一定的帮扶，使其提升创新能力；积极实施企业家的教育和引导，培养他们战略上的远见和对自身形象的重视；普遍提高公众环保意识，参与日常的监督等等。三是在具体的实施过程中要严格执法，防止“厚此薄彼、区别对待”，对不符合发展要求的行业企业，要全面贯彻“限时整治、限时达标”和“关、停、并、转”等整治措施，对恶意逃避整治、严重违法违规等行为要予以严厉打击，决不姑息纵容。四是整合市级层面对工业企业的各类优惠政策，实行环保一票否决制，促使企业注重环保，使环保工作实现质的飞跃。
发展以减量化、再利用、资源化为原则的循环经济，是在现有产业结构下实现资源节约、污染减排、效益提升的有效模式，也能在一定程度上促进产业升级、结构优化。促进我市工业领域的循环经济发展，要以政府为主，企业和市场为辅的思路，分三个层面循序推进。第一层面是抓好各个企业内部的循环发展，利用财政、税收、产品价格、行政许可等方式，鼓励企业推行清洁生产和资源循环利用，贯彻低消耗、低排放和高利用理念。第二层面是以生态化工业园区建设为抓手，按照资源的互补和再利用原则，促进园区内不同企业间的信息沟通和物质流通，形成产业间有机的资源-废物代谢和循环，增强整个园区内部的循环发展水平。第三层面是开展园区与园区之间，以及整个社会层面的废弃物回收和再利用，通过建立废旧物资信息网、废物回收和再生利用中心等政府投资的公共平台，实现更大区域内资源的有效利用。
（四）增强管理力度，建立长效机制
一是强化行政监管机制。借鉴张家港等地的做法，突出环保局在地方环境保护和治理中的核心地位，赋予其绝对的环保审核、协调、执法、监督职权，履行推进生态市建设的最高职责；对应职责的提升，要增加环保局在人力、物力和财力上的配备，可考虑在四个片区建立环保分局，承担起各片区内环保执法为主的环境监管责任；加强各镇（街道）环保干部和村（社区）环保协管员队伍的建设，抓好环境保护和治理措施的贯彻落实。二是完善综合保障机制。1、要加大对生态环境治理和保护的资金投入，积极拓展投融资渠道，充分运用企业化、产业化、市场化等手段，建立多元投入机制；2、要继续完善政绩考核指标体系，在干部考核中增加社会发展和生态环境保护、经济增长质量和效益等内容，为生态文明建设提供坚实的政治保证；3、要深化环保信用体系建设，对广大企事业单位环保行为进行等级评定，并与信贷、担保、评优、审批等权限相挂钩，引导企事业单位自觉遵守环保政策。三是探索市场化生态补偿机制。我市在实施政府生态补偿方面有不少成功的做法，但是依托市场法则开展生态补偿方面尚属空白。建议建立健全符合慈溪特点的市场化生态补偿机制，在全社会树立资源有偿、生态有价的全新理念。当前可尝试开展饮用水水源地的生态补偿。通过实施水源地集雨区严格的产业限制，减少污染排放，来保证水库水质，对于区域内村民因发展受限引起的潜在损失，可通过自来水厂提高取水的单位价格来进行弥补，具体的补偿价格、水质标准、保护职责等可由集雨区内的村、自来水厂和有关政府部门协商决定。四是推广公民参与机制。1、要加强环境宣传教育，增强全民生态意识，特别是注重对党政机关干部、广大青少年的生态文化教育和宣传；2、要引导全社会开展文明消费，消除浪费性和污染性消费，建立生态的生活方式，自觉地回收和利用废弃物，提高生态文明水平；3、要加大环保志愿者等民间组织扶持力度，提高他们参与生态环境保护的能力，充分发挥在协调、处理基层微观环保污染问题方面的作用；4、要强化社会监督，公开环境质量、环境管理、企业环境行为等信息，维护公众的环境知情权、参与权和监督权。涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，要通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，接受舆论监督。