制订出台农村政策 必须加强综合调研

市政协庵东联络委员会

近几年来，市委、市府十分重视“三农”工作，在坚持统筹城乡经济社会发展方面进行了有益的探索与创新。在提高土地征用补偿标准、实行同地同价；实施被征地农民养老保障；全面推行农村合作医疗；增加民政救济资金、落实弱势群体最低生活保障；加大对经济薄弱村扶持力度，改善农村道路、水利等基础设施方面出台了许多举措，成效明显，深受广大农民欢迎。但由于农村工作情况复杂，有些农村政策在实施过程中遇到许多新情况、新问题，需要引起市委、市政府的重视。

一、农村政策必须加强综合调研

党的十六届四中全会提出了统筹城乡发展的目标。要实践这个全局性、综合性、长期性的历史性课题，必须加大对农村现行政策综合调查研究的工作力度。

1、综合调研是突破城乡二元结构体制性障碍的需要。我国城乡体制是从计划经济时期逐步形成的城市与农村、居民与农民之间完全分割的二元体制结构，具有在全局上的整体性、制度上的系统性、时间上的长期性特点。就农村而言，普遍实行了土地经营制度、集体经济产权制度、产业组织制度、收益分配制度、农民身份户籍制度、农村宅基地住宅制度、计划生育制度等等，这些制度自党的十一届三中全会以来，有的已经改革与市场经济体制接轨，有的虽未改革但与客观实际不相适应，有的正在改革但步履艰难。无论从宏观或微观层面看，城乡二元结构体制性障碍已日益显现，农村客观实际亟待我们去突破。但在实践上，由于众多制度相互间联系广泛而紧密等错综复杂的原因，如果要从农村某一个领域单独去突破上述障碍，难以收到整体性推进统筹城乡发展的全局整体效果。例如，在农村城镇化进程中，土地征用后，被征地农民推行社会保障制度上，就存在着“土保”与社会保障制度明显脱节的问题。土保以土地征用补偿费、劳力安置费为来源，予以一次性缴费参保。实际情况是已到享受年龄的被征地农民参保积极性高，年龄轻的被征地农民不愿参保。而社保是由年轻职工逐年交纳，体现了“以轻养老”的社会互济原则，且支付资金能够持续平衡，两者之间存在明显差异。而土保的资金能否持续支付？尚未参保的年轻农民今后怎么办？等问题存在诸多的变数。现行社保制度客观上形成新的城乡二元结构，如处置不当，将危及农村的稳定。因此，在坚持统筹城乡发展目标的具体实施过程中，必须加强对农村现行政策的综合调研，以避免与其他相关制度发生矛盾，特别是我市作为沿海经济发达地区之一，在统筹城乡发展上已具备基本条件，只要下功夫搞好农村现行政策综合调研，一定能探索出一条符合统筹城乡发展的新路子。

2、综合调研是改善农村政策环境的需要。自党中央、国务院提出统筹城乡发展目标后，全国上下各地都在加强这方面的调查研究，主观上都在坚持以人为本，出台的各项政策，其出发点和落脚点都在为民办好事、做实事上。但鉴于我国涉及“三农”问题法规政策正处在不断完善的过渡时期，还未形成完整永久的法规政策体系的情况下，就要求农村基层在研究制订出台政策必须慎之又慎。在农村城镇化过程中，许多新情况、新问题、新矛盾随时会发生，单就土地征用而言矛盾众多，例如，在土地征用上，存在户与户之间，分户与一户之间的矛盾；在征用时间上，存在早征与迟征的矛盾；在安置补偿时，有一次性补偿与分年支付的矛盾；在人均土地占有上，存在多与少的矛盾；在被征用的土地性质上，又存在企业用地与公益用地的矛盾；在征用土地价格补偿上，存在新价与老价的矛盾；在土地审批环节上，存在已征与预征的矛盾；在参加养老保险时，又会出现土保与社保的矛盾；同样是农民失地，也有被征用与被租用的矛盾等等，这些问题矛盾复杂，处置不当，极易引发农民上访、信访等不稳定因素，影响农村改革环境。

同时，也反映了社会主义市场经济体制条件下众多的市场主体及农民群众迫切要求党和政府涉及广大人民切身利益的重大事项，必须体现 “合法、合规（政策）、合情、合理和公开、公正、公平、公认”的要求，在具体制订农村政策时，一定要坚持从实际出发、因地制宜，力求避免因部门因素而造成政策执行落实过程中的各种麻烦。要做到先试点、后推开，先示范、后出台政策。凡涉及农村广大人民群众切身利益的重大问题时，必须坚持“相信群众、依靠群众、一切为了群众”这一最基本的农村工作方法。做到体察民情、了解民意、集中民智、珍惜民力，力求办成好事、办成实事，以改善农村政策环境，为农村稳定服务。
3、综合调研更是从根本上解决“三农”问题的需要。党的十六届四中全会指出：“在指导方针、政策、措施上注重加强薄弱环节，特别要重视解决好农业、农村、农民问题”。联系我市实际，农村城镇化水平已超过50%以上，农业的国民生产总值比例只在10%以下，农村劳动力常年从事农业生产的劳动者比例在15%以下，而且40周岁以下务农劳动者不足1%。但从农业、农村、农民问题来看，农民身份的人口比例却占90%以上，享受土地承包权的农民占90%以上，执行农村宅基地住宅制度的农民占90%以上，执行农村集体经济产权制度的农民占90%以上，执行农村计划生育政策的农民占90%以上等等。由此可见，农村改革大功远未告成，统筹城乡发展的道路十分艰巨，任重而道远。我市作为沿海经济发达地区，就经济而言，农业的比重确实小了，但就政治、社会、文化而言，城乡之间的差距大了。任何放松“三农”问题这是个薄弱环节的思想认识和工作指导上的滞后，其后果将给整个农村经济社会的发展带来重重阻力。在农业问题上，如何提高农产品的市场竞争力，发展农业产业化经营；提高农业科技创新能力，改革农业技术推广体系；提高农业产业组织化程度，发展农业专业合作、专业协会；提高农业劳动生产力，推进土地规模经营等需要综合调研。在农村问题上，如何推进农村城镇化，加快城中村改造、新农村建设，改革农民住宅制度、户籍制度，完善被征地农民的社会保障体系，改善农村文化教育卫生等基础设施，改革农村集体经济产权制度，加强农村基层民主法制建设等需要综合调研。

在农民问题上，如何加快农业劳动力转移，增加农民收入，缩小与城镇居民的收入差距，提高农民素质，逐步成为市民，保障农民参与农村社会事务管理的民主权利和合法权益等等需要综合调研。因此，在推进农村城镇化（城乡一体化）进程中，绝不能放松“三农”和忽视农村现行政策的综合调研。

二、关于加强农村政策综合调研的建议

根据中央经济工作会议指出的“必须坚持把解决‘三农’问题作为全党工作的重中之重，任何时候都不能放松”的精神，围绕我市农村工作实际，按照“五个统筹”要求，就搞好农村政策综合调研工作，提出如下建议：
1、理顺“三农”体制，明确综合职能。

市委农办机构单设后，要理顺关系，明确职能，增挂市府农办两块牌子，一套班子。可把日前涉农部门的相关综合职能、编制划入农办。内设科室和人员编制可根据工作职责，设立综合指导、产业发展、政策调研等科室，编制至少15名左右。可抽调熟悉三农工作的干部充实到农办。同时，重新明确市委农村工作领导小组，由市委分管副书记任组长，常务副市长分管农业副市长任副组长，涉农部门负责人为成员。市委市府农办可选聘若干名熟悉“三农”工作的干部为农村政策调研员。对各镇（街道）的农办也要理顺工作关系，加强职能。镇（街道）也可选聘几名熟悉“三农”工作的机关干部和村干部为农村政策调研员。

2、健全调研制度，规范工作程序。

农村政策的基础在于调查研究。一要建立日常的调研制度。年初可根据中央及省、市农村工作会议精神和市委、市府工作目标，制订农村工作调研计划，下发相关部门、镇（街道）及农村政策调研员。年终召开调研情况座谈交流会，为市委、市府决策当好参谋、助手。二要建立专题调研制度。根据市委、市府工作要求，市委、市府农办组织人员，对某一专题开展调查研究，选择具有代表性的涉农部门及镇（街道）、村，深入到基层进行调查研究，及时综合调研成果，为市委、市府决策服务。三要建立调研听证评估制度。凡涉及广大人民群众切身利益的有关政策问题，要分级组织听证会。镇（街道）一级听证会，由各利益主体及代表参加，并事先以书面形式在10—15天前通知，并让与会者充分发表意见。在此基础上再召开市级听证会，程序与上相同。同时每年对调研成果及政策执行落实情况，组织有关部门和相关人员进行评估，对优秀调研成果，给予表彰奖励。

3、注意工作方法，加强指导协调。

政策和策略是党的生命，万万不可粗心大意。农村政策涉及面广，关系到历史、现实和长远。因此，在调查研究和决策实施过程中一定要注意工作方法，发扬“从群众中来，到群众中去”的优良作风，学会“解剖麻雀”的本领，加强指导协调。首先必须搞好试点。确定农村相关问题的政策指导原则，选择有代表性的镇（街道）、村作为试点单位。凡涉及到的市级部门有关问题均应共同参与。在点上搞清基本现状及对策建议后再组织具体实施。形成调查报告及政策意见，必须注意横向与纵向，方方面面的关系。其次，制订全市政策性文件。由起草部门把初稿向市委、市府汇报，并发至市级相关部门及各镇（街道）征求意见。经综合整理，召开听证会，修改定稿后，由市委、市府讨论通过后正式行文。再次，组织政策具体实施。召开相关会议，统一政策思想，提出任务要求，明确工作责任，定期召开情况汇报会，并加大综合协调督查的力度，以确保农村政策稳定。