关于加快推进农民居住方式转变的探索与思考

市政协宗汉街道联络委员会
转变农民居住方式是社会主义新农村建设的重要组成内容，直接关系到农民、农村、农业的综合协调发展。市第十二次党代会提出实施效益型农村建房方式的思路，为推动我市农民居住方式转变指明了方向。一年来，宗汉街道紧紧围绕市党代会精神，以多村联建农民公寓为主要抓手，积极开展转变农民居住方式的探索。文章主要就实践中遇到的问题和取得成绩进行全方位的反思，以总结出有一定规律性的经验教训，以指导本街道和其他类似地区进一步做好农民居住方式转变工作。
一、基本现状
近年来，随着农村经济快速发展，广大农民的居住条件有了明显改善，传统单家独院、集中规划建设、统一拆迁安置和购置市场商品房等多种农民住房形式，共同构成了宗汉街道的农民居住格局。但是不可否认的是，当前农村住房困难的队伍还比较庞大，据宗汉街道2005年调查统计，街道有自然户21786户，但人均占地仅15平方米以下的住户还有1455户，数量依然较大。
根据调研中掌握的情况，我们认为当前要有效解决农民住房困难问题，主要存在三大制约：一是规划的长期控制，一定程度上制约规划控制区域农民居住条件的改善。在中心城区西二环线以内区域，我街道于2000年开始实施控制，西二环线至西三环区域在2004年实施控制，而一些中心城区道路及河道规划，控制期更长，最长道路控制达到13年，如西二环线北延，明州路西延等。在规划总体推进为每年5%左右的背景下，很多控制区要等到解控所需年头较多，给区域内农民改善居住条件带来极大的限制。二是城市化与新农村推进过程中，两个规划的不协调制约了农民住房条件的改善。受土地指标的刚性制约，部分村有土地指标也无法得到落实。由于村庄规划和土地利用总体规划编制不同步，在编制规划时又没有充分考虑农民建房需求，导致许多村庄周边没有预留相应的建设用地。两个规划不统一、不衔接，造成许多农民建房不能同时符合两规，使得有建房指标而无处落实的情况。而在城市化推进过程中，考虑的大多是需要建设或拆迁项目的安置用地，未考虑控制区域的解困问题，一定程度制约了农民住房条件的改善。三是由于个人建房审批的特殊性，部分村个人建房地块征地较难实现。个人建房用地来源一般通过自己的承包地和宅旁地，要使用其他村民的土地，必须征得被其他村民的同意通过调剂等方式解决，而实际中调剂成功的仅仅是少数。再加上土地承包时村庄建设用地基本没有预留，村集体没有土地可调剂支配，无法统一规划、统一布点农民居住点，仅仅依靠村干部的能力来推动，成效颇微，与农民的要求相距甚远。
二、主要做法
就宗汉街道而言，由于上级下达个人建房指标相对较少，特别是中心城区规划区内新占用耕地的农民建房审批一律冻结，使得传统的农民建房模式举步维艰。按照社会主义新农村建设的总体思路，以及市第十二次党代会关于转变农民居住方式，建设农民集中居住区的明确要求，结合当地实际，宗汉街道提出了农民公寓多村联建的设想，并围绕这一目标开始探索性的尝试，主要包括以下四方面的内容。
（一）在规划指导下试点先行。为加快推进城市化，集约节约利用土地资源，保障农民利益，规范农民建房，对市下达的19亩个人建房指标集中到周塘西村启动农民公寓一期工程，计划通过联建多层的方式，解决中心城区西二环线以西三环以东区域内史家村、漾山村、江东村、潮塘村、二塘新村等六个村的住房困难农户，一期总占地面积13557平方米，总建筑面积20795平方米，共计160套。其中138平米105套，115平米50套,111平米5套。农民公寓总规划面积200亩，已通过规划会审，力争通过5年时间基本解决中心城区的困难户。
（二）明确安置对象及面积分配等细节安排。一期房源原则上只准安排给住房困难户，各村分配比例以各村涉及相关区域人口为基数，建设地所在村增加20%的安置数量。具体操作办法有：一是坚持农村村民一户只能拥有一处宅基地。该地块安置取得的权证视同村级宅基地管理。安置户申请安置时，申请人的原有房屋应当采取调剂给其他有享受条件的农户，或拆除后的宅基地退还给村经济合作社的方式，原有房屋未按上述方式处理的不得进行安置。二是坚持按公开、公平、公正原则分配安置房。在申请安置房屋时，除参照农民个人建房需上报的相关附件资料外，还应提供以下材料：社员代表大会2/3社员代表讨论通过的会议纪要；项目建设领导小组集体讨论通过的会议纪要；安置户申请时需作出不出租、不转让的承诺。三是着重解决住房困难户。安置申请人必须是慈政办发[2005]92号文件规定的“缓解农民住房困难户对象”，即人均住房占地面积不足15平方米的农户，或者人均占地虽已达到15平方米，但因规划（城市建设规划及主要道路、骨干河网等线形规划）控制而无法原地拆建、扩建和翻建的危房户。对无房户申请要求严格审核，若原有房屋已经出卖、出租或以其他形式转让的；与上代曾经共同居住，曾报批过建房用地，但在析产分户后其上代现有住房占地面积超过最高享受面积；在原批准（包括依法继承）的宅基地以外有违法用地尚未处理的一律不得申请。四是坚持有偿收回的原则。当安置户随着生活条件的改善或其他原因，不需要在该安置房居住时，由相关村按中介机构的评估价予以收回（参照安置时的相关费用标准结合收回时的建设重置价评估，装修部分不作评估和回购）。
（三）形成明晰的组织管理机制。为加强对一期工程项目的建设管理，街道设立以人大、政协、纪检、城建、财政等相关职能部门组成的领导小组，统筹项目的建设管理工作。在此基础上，成立了以六个村主要领导为成员的项目管理委员会，具体负责该项目重大事项的决策、管理、实施工作。同时成立街道农民公寓建设工程办公室（以下简称工程办公室），作为该工程的实施主体，负责该工程建设管理、财务管理、质量管理等工作。
（四）出台资金筹措和成本分摊办法。因该工程是尝试性的工程，目前筹措办法尚未最终确定，前期资金暂时先由街道和周塘西村垫付，今后建设资金主要通过银行融资解决。房屋成本的确定，原则上包含该项目相关的所有费用支出。主要包括：土地征用和报批费用、工程建设费用（含公建设施）、设计费、监理费、招标费、项目管理费（参照财政性投资项目管理办法计取）、房屋维修基金等，建设资金的融资利息，房屋权证办理费用由相关业主在办理过程中自行承付，单套成本测算按照房地产公司建设相关房屋的原则，经管理委员会和领导小组同意后执行。
三、几点思考
农村建房方式改革是一项系统工程，涉及面广、政策性强，可以说是牵一发而动全身。通过一年来的实践，我们切切实实地遇到了很多问题和困难，而且大多数在全市都具有普遍性，需要作为工作推进主体的市、镇（街道）、村等各级组织引起重视，及早应对。
（一）要加强宣传引导，转变传统观念。农村建房方式改革的关键是要推动集中居住区建设，改原来“单家独院”、“有天有地”的传统居住方式为多层、高层公寓的新型居住方式，还要放弃历代相传的私有地、宅基地，使得一部分农民在思想上很难接受。在前期排摸中发现，约有30%左右的农民不愿改变旧有的居住方式，并以不同的方式阻挠农民集中居住区建设。因此，要改革农村建房方式，首先要改革农民传统的居住观念，不断加强宣传力度，把集中居住的好处想农民说清楚，把宅基地建房与住多层公寓这笔帐向农民算清楚。同时，要及时掌握群众的思想动态，有针对性地创新宣传方式，提高宣传效果，把宣传发动贯穿于整个改革工作的全过程。
（二）要加大扶持力度，削减推进阻力。一是增加用地指标供给。鉴于农民公寓总体规划面积200亩实际，按照五年完成建设的要求，每年需有50亩的土地指标保障，实际操作中缺口较大。2006年我街道把市里下达的个人建房指标全部放在六村联建农民公寓的工程中，一定程度上引起其他村的不满。既要顺利推进农民公寓建设，又要考虑村村平衡的前提下，必须要求有足够的用地指标。二是增强资金融资扶助。农民公寓联建是一项系统工程，前期需要大量的资金垫支，以街道一期工程为例，总建设资金预计约3000万元，在当前的财政体制下，单靠街道或村融资压力过大，只能通过金融机构融资解决，为此需要市政府出台一定的融资扶助政策，保障建设资金到位。三是减轻农民经济负担。农民公寓安置户经济水平大多是中或中偏下，按目前概算，预计每平方米成本1500元左右，若以一年为建设期，融资将增加成本8%左右，为减轻农民负担，建议出台政策，对农民公寓建设予以8%左右的贴息。四是提供权证到位保障。就我们当前在筹建农民公寓而言，在国土资源部门的支持关心下，已取得了国有行政划拨的使用权证，并在口头上承诺今后按个人建房的方式予以权证分割，但目前尚无有效的政策文件可参照，希望通过文件的形式将这种便民利民的好事得到政策保障。五是精简项目审批程序。建议革新审批程序,提高工作效率。通过流程再造，将以往串联式的审批流程改为并联式，利用集中会审的方式，召集有关审批单位参加评估，形成统一意见后再由各部门同时履行相应审批手续，大幅度缩短审批时间。
（三）要科学灵活操作，兼顾公平效益。由于我国的改革采取的是渐进性的模式，在一定的时间阶段内，政策制度会发生很多的变化，导致“合情不合法”现象的出现。如90年末开始实施大中专毕业生自主择业，户籍可迁可不迁，迁出后回迁户籍一般在集体户口或居委，不能享受农村的各类政策，使之成为“吃亏者”。在农村住房制度改革的过程中，要充分考虑类似情况，在具体的政策制订中有所突破，要把有承包底分、未在行政事业单位就业的人员纳入政策享受的范畴，一定程度地体现“公平性”，促使农村住房改革的整体推进。同时，在有些环节上又要严格把关，体现“效益性”，如落实“建新拆旧”等。在满足农民合理需求的前提下，要坚决纠正“建新不拆旧”的现象，凡易地新建住房的农户，原住房要坚决拆除，原宅基地收归村集体，或由村集体连地带房折价收购，统一调剂给其他困难户或改建户。
（四）要突出因地制宜，生产生活并重。千家万户搞生产是慈溪经济的重要特点，很多农民大多在自己的住宅内或房前房后搞一些小工业、小手工业，或者出租给外来务工人员，以增加家庭收入。改革农民居住方式，实施集中居住，势必对农民现有的生产生活方式产生巨大的冲击，引起农民反对，增加工作推进的难度。因此，在推进集中居住区建设的过程中，要因村因地制宜，在改革生活条件的同时，兼顾农民的生活收入来源。一是要安排三产用房到村，以股份的形式落实到农民，保障农民的生活收入来源。二是要加强针对性的就业培训，积极创造条件引导农民进入二、三产业就业。三是合理规划一定的工业标准厂房，保障一些无污染的小工业、手工业的正常生产经营。