关于加快推进农村住房改革的建议
市政协附海镇联络委员会
按照我市“一中心、四片区”的城市发展构想，市委、市政府提出了建设农民集中居住区的要求，为加快推进我市农村住房改革指明了方向，将进一步促进我市新农村建设。
一、加快推进农村住房改革的现实意义
传统的农村住宅在建设形成过程中，由于受历史条件、经济水平、思想观念等因素的影响，存在着许多不足和问题。一是布局分散零乱。在农村住宅建设的漫长过程中，由于没有一个长远的、系统的规划，住宅建设随意摆布的问题十分突出，农户居住分散，以单家独院为主，庄基布局零乱，曲折交织的道路、水路及庄基周围的隙地，严重浪费了土地、供电、供水等各类资源。表面看来每户住宅占有的土地面积并不大，但整个居民点的实际土地占用面积却很大。目前，我市农村人均用地面积达144.93平方米。二是没有明显的功能分区。村庄内居住、工业、商贸、文教、行政等功能的布局互相穿插，杂乱无章，不仅影响了各类要素的优化配置，而且直接导致村庄建设档次低、村容村貌差。特别是小规模、高能耗、低科技的家庭工业和个私企业散布在村庄之内，不仅降低了土地利用率，更引发了空气、河道、噪声等环境污染问题。三是存在着诸多隐患。传统的农村住宅由于对道路、水路、电路等没有统一的规划，致使农户各自为政，常常导致道路、水路阻塞，引发火灾事故，容易引发邻里矛盾和纠纷，而且难以处理，成为和谐社会建设的障碍。四是存在大量的违章建筑。我市的外来务工人员数量众多，除少数规模企业设置职工宿舍以外，大部分外来务工人员分散居住在农村的出租房中。因利益驱动，私搭乱建的现象比较普遍，大量的违章建筑出租房成了许多村民的稳定收入来源。
实施农村住房制度改革，有利于统筹城乡发展，推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务体系向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，对于改善农村人居环境，优化农村村庄和城乡用地布局，节约集约利用土地，促进农业规模经营，加快推进城镇化进程都有积极的意义。一定要从科学发展、创新发展、和谐发展、协调发展的高度，充分认识农村住房制度改革的重大意义，在建设农民集中居住区的同时，切实把这项工作抓实抓好，确保农民受惠得益。
二、推进农村住房制度改革的初步实践和制约因素
我们着重就附海镇农村住房制度改革情况展开了调研,了解到附海镇自2005年开始冻结农民利用耕地建房，按照科学规划、合理布局、适度集聚、稳妥推进的总体要求，坚持“严格控制单家独院、倡导推广多户联排、大力鼓励多层公寓”的建设方针进行了农村住房制度改革探索，取得了明显成效。
但是在农村住房改革推进的过程中，存在着一些制约因素，主要有：一是村民担心利益不能很好保障。村民担心住房制度改革会给他们带来“失地”、“失房”、“失业”、“失财”，思想阻力依然很大。我市个体经济发达，存在着大量的家庭作坊式企业，一旦推进住房制度改革，很多这类企业必须另找经营场所，导致经营成本上升。同时，推进住房制度改革后，部分村民势必失去违章建筑出租房租金。二是政府推进改革的决心不够大。由于农村住房制度改革的难度大，决策层和有关部门对如何组织实施没有达到真正的共识，总以为村民对自行建房、低层别墅和单家独院式的居住方式，情有独钟，根深蒂固，广大的群众会不支持、不接受这项改革，而事实上已有相当一部分村民随着生产生活方式的改变，不满足现在的居住方式，对农村住房制度的改革有着殷切期待。个别部门还缺乏责任意识，没有从促进社会经济的文明发展、和谐发展的高度来认识农村住房制度改革，工作力度不够，氛围没有形成，没有或很少有对农民公寓的政策扶持和政策优惠。三是各项行政许可审批过于严格。随着行政许可法和其他相关政策法规陆续出台，各类行政许可都已纳入规范化、法制化的轨道，农民公寓建造涉及规划用地、建设拆迁和招投标等各类行政许可，都必须严格按行政法规和行政审批程序操作，不能再像以往那样可以简化和变通，客观上增加了推进的难度。
三、加快推进农村住房改革的几点建议
（一）统一思想，形成共识
要引导全市上下充分认识加快农村住房制度改革的重要性和紧迫性，统一思想，形成共识。建议市委、市府把农村住房制度改革工作的位置摆得更重，从战略高度认识改革的意义。按照建设现代化新农村和农村新社区的目标，高起点设计建造一些农民公寓示范点。要建造实用美观、布局合理、风格别致的新型住宅，建好社区管理、教育设施、文化娱乐、休闲活动、商贸服务、医疗卫生等六项公共设施，完善道路、电力、通讯、广电、给排水、污水处理、燃气等基础设施。按照可持续发展要求，基础设施适当超前，管线优先实施地埋敷设。注重优化环境，具体实现“五个化”，即道路硬化、小区绿化、路灯亮化、环境净化、整体美化。政府要淡化经营城市理念，确保农民受惠得益，不准强迫命令，不搞“一刀切”。要教育引导农民改变传统的居住方式，积极鼓励农民自愿参与。
（二）提供高效优质服务和优惠政策
农民公寓建设项目，要按照现行农居建房政策给予规费优惠。市级有关部门要本着让利于民的精神，核定建设收费项目和优惠标准，原则上除上缴国家、省部分外，市级及以下的行政性规费、城建配套费等全额免收，技术服务费通过政府补贴方式减半收取，土地出让金市镇留成部分全额返还。农民公寓规划红线外市政配套设施由市、镇(街道)统一组织实施，其建安费用列入基础设施投资计划；规划红线内市政公建配套设施费用，列入建设成本。凡符合条件的的农民公寓建设项目，建设、国土、规划、发改、环保、交通、人防、供水、排水、环卫、供电、广播电视、文化体育等部门要大力支持配合，简化办事程序，提供优质服务。农民公寓建设应按规划审查确定的商业用房配置，其中不少于50％的商业用房以成本价转让给村集体组织，用于发展村集体经济和劳动力就业安置。金融单位对建设农民公寓给予优惠贷款，农民购置农民公寓可申请按揭贷款。对经济困难家庭的农户购房，市财政给予适当贷款贴息扶持。
（三）建立农村宅基地流转新机制
土地集约利用是关系到农村发展、农民致富、社会稳定的关键性问题。农村内建设用地紧张，既受土地供应指标的制约，也与农村宅基地流转不畅有关。农民对宅基地流转的愿望越来越迫切，有些农民已经进城生活，需要把农村房产转化为进城购房资金；有些农民从事经营活动，需要用房作为融通资金的媒介。由于农村宅基地只能在本集体经济组织成员内流转，导致许多农民“离土不离乡”、“进城不落户”，这些宅基地要么闲置，要么私下转让，不仅造成土地浪费，而且会引发社会矛盾。要建立以乡镇为单位的农民宅基地统一管理使用机制，农村宅基地有偿使用流转机制，城乡一体化的宅基地流转机制。按照“单向流转、分步实施”的原则，根据总体规划、土地利用规划，落实建制镇、中心村（农民集中居住区）新增宅基地范围和数量，新增宅基地一律在规划范围内申请、建设，规划范围外的农民宅基地通过自愿搬迁、政府帮扶搬迁或者其他方式逐渐消失，最后全面实现城乡一体化的发展目标。宅基地流转按照自然村、一般村——中心村——建制镇——城市的线路单向进行。该机制旨在建立农民自愿集聚的推进机制，降低政府安置成本，达到集约利用宅基地、节约集体建设用地的目的。
（四）改革农村农民建房审批制度
借鉴绍兴、萧山等地的做法，在全市范围内一律停止新建单家独院个人建房审批，在过渡阶段，为减少阻力，允许农民原拆原建。现在沿用的“村民申请——村委会批准——村民自行建造单家独院户住房”的形式，不利于农民集中居住区的建设，也不利于农村住房制度的改革。要改革建房审批方式，实行建房指标由镇建台帐制，重点倾斜农民公寓，重点倾斜农民集中居住区。由村按规划申报建房区块，定位后下达建房指标，由分户审批改为分户审批和联户审批并举。提倡住宅建设采用统建分购、统管代建、统管自建三种模式并存，并按新的农民集中居住区建设规划，突破村社区界限，实行跨镇、跨村建房，切实提高基础设施配置的共享度，加速农民集中居住区的形成和发展。申请入住农民公寓的农村居民家庭要与村签订原宅基地回收或不再申请宅基地的协议。农民在取得房地产使用权证后，不再享受申请、使用农村宅基地的权利。农民放弃农村宅基地后，其原有身份不变，不影响其享受原农村集体经济组织成员应有的权益。农民入住多村合建的农民公寓后，在撤村建居前管理体制仍维持不变。加快制订相应政策，对取得国有划拨性质土地使用权证的房屋所有权人，按城市居民已购公房或经济适用房政策补缴土地出让金及有关规费后可依法上市流转。
（五）妥善处理好两个问题
一是要妥善处理好农村家庭作坊式企业的出路问题。淘汰一批污染较为突出，严重破坏农村生态的作坊业；集中一批行业类似、规模相当、污染较少的作坊业，就近进入由市统一规划布点的镇、村“家庭工业集聚区”，实施集中管理；保留一批分布较散、污染较少，难以集聚的作坊业，不对现状进行大的改变；转移一批生产落后、效率不高的作坊业。鼓励业主实行产业转移，进入其他行业再就业。二是要妥善处理好散居在农村的广大外来务工人员的居住问题。外来务工人员这一群体既有动态的一面，又有稳定的一面。所谓动态，是指人员的流动性；所谓稳定，是指虽然人员有流动，但在一定的时间里，人员总量会保持相对稳定。而且，随着时间的推延，他们中的相当一部分人将会融入当地，在当地生根，成为当地居民的一部分。在经济发达、发展稳定的地区尤其如此，以往城市发展的历程已充分证明了这一点。因此，在规划中要充分考虑外来务工人员这一群体，要根据当前实际并预测今后发展，把建设外来务工人员居住社区所需的土地以及相关的各项基础设施和公共服务事业列入规划。要推行在企业内建职工宿舍，自行消化外来民工居住的做法。要建设一批外口公寓，同时创新房东经济形式，对放弃原有合法出租房进入农民集中居住区的农户，允许其按原有出租房面积参股建设外口公寓，按股享受分红。要适当放开户籍制度，让一部分优秀的外来务工人员落户并享有农民公寓的申购条件。