关于对我市村级行政区划调整后的运转情况进行一次“回头看”的建议

市政协桥头镇联络委员会
我市原有行政村800个，2000年下半年至2001年上半年，经过大幅度的行政区划调整，为现在的331个（其中包括33个村居合并，纯行政村数为298个），减幅为58.6%。目前，全市各行政村平均区域面积约为3平方公里，平均人口为2685人，其中2000人以下的有93个村，2000人至3000的有124个村，3000人至5000的有102个村，5000人以上的有12个村。全市村专职干部由原来的近4000名精减到1900多名。通过村级行政区划调整，改变了原有村级行政区划“小、散、多、乱”的状况，使村庄的格局和建设更加合理，生产要素得到更加合理的配置和整合，促进了农村基层组织建设和村级集体经济发展，为全面建设小康社会、加快推进社会主义新农村建设奠定了良好的基础。
一、村级行政区划调整后存在的主要问题
从几年来的实践情况来看，我市村级行政区划调整后的成效已经得到了初步显现。但从全市范围来看，有部分村行政区划调整后，没有取得较为理想的效果，且面临着许多困难和问题，步履艰难，主要表现在以下几方面：
（一）思想融合不够，并村没有并心。由于长期受到地域、血缘及宗教等影响，部分干部群众对并村还存有排斥情绪，有的难以割舍原有的管理背景、村落文化和人脉关系，考虑问题仍局限于原行政村角度，对新村仍缺乏归属感和认同感。最直观地就是反映在利益关系上，“富村”与“负债村”合并，“富村”认为他们的资产被合并、被平分，产生“吃亏”、“心理不平衡”思想；“负债村”觉得是自己的村被别人“吃”了，有“寄人篱下”的感觉。经济上的不平衡导致少数村仍然各自为政，“分灶吃饭”。同在一个村内，部分经济实力比较雄厚的片沿袭原小村的做法，每月发给老年社员福利费15至30元不等；而经济相对薄弱的片的老年社员却没有享受福利费。由此造成了并村只成为名义上的并村，大家的心并没有真正并到一起。
（二）资产融合不够，存在流失现象。在并村过程中，集体资产的处置问题是干部群众最敏感、最关注的一项工作。由于各片在资源占有、集体资产积累、经济发展水平及管理、使用等方面存在差距，在融合过程中又缺乏有效的监管机制，导致新村集体资产融合不够。并村后，原来的村党支部书记一般都成了片长，由于干部职数的减少，一个片通常只有一至三人，有的甚至成了片里的“独立王国”，出现集体资产“全体农民所有、少数干部使用、个别干部占有”的局面，尤其是在集体资产承包租赁中，个别片以建立老年活动室为名，无偿把多余的房屋出租给个私企业；有的片把房屋以低价出租给个私企业，最低的每间每年只收取18元房租费；有的片看见其他片不收取租金，就将收取的租金返还给个私企业主；有的不按规定签订出租合同，有的签订的合同要素不全，条款不明，手续不够规范，造成了村级集体资产的流失。
（三）班子融合不够，村级管理困难。并村后，由于新村规模扩大，干部职数精简，村级政策和工作事务增加，村班子内部不协调现象也日益增多。不少村对集体作出的决定没有统一的解释口径，一个干部一个版本，各作各的解释，执行效率低下，有时还引发一些干部之间矛盾；一些村干部把工作意见分歧当作个人恩怨，致使干部之间关系紧张，甚至出现书记独政和主任揽政、“两委”争政或搁政现象，从而造成村干部在工作上相互扯皮、互相推诿、互相拆台，上级任务不能按时完成，群众反映的问题久拖不决，使村级组织陷入瘫痪和半瘫痪状态。目前我市5000人以上的村有12个，其中：全市最大的村有常住人口六七千人，加上暂住人口有一万多人，人口规模已达到了原来小乡镇的水平。由于地域广、人口多，在管理上往往鞭长莫及，很多村干部出现“畏难”情绪，有的甚至回避矛盾，将矛盾上交，民事纠纷上交到镇司法所，治安问题上交到派出所，村干部成了“通讯员”和“陪客”，与群众的沟通少了，信息不灵了，甚至老百姓集体上访去了，村里还是不知道。
二、村级行政区划调整后亟待进一步完善的几点建议
村级行政区划调整是一项复杂而敏感的系统工程，需要有一个不断完善、提高的过程。我们要高度关注村级行政区划调整后出现的各种新情况、新问题、新矛盾，需要对其运转情况作一次“回头看”，深化行政区划调整后的后续工作，切实发挥村级组织在全面建设小康社会、推进社会主义新农村建设过程中的基层基础作用。
（一）认真统一干部群众对村级行政区划调整后作一次“回头看”的思想认识。市委[2000]32号文件明确指出：推进村级行政区划调整，是农村生产力发展的必然结果，是农村城镇化发展的客观要求，是促进农村改革、发展和稳定的重要措施，是增创农村经济社会发展新优势的重大战略。我市的村级行政调整虽已在2001年结束，且运营时间已有多年，但由于各地的实际情况不尽相同，镇（街道）理解、落实市委[2000]32号文件程度不尽相同，并村后所取得实际效果也不尽相同。我们认为村级行政区划调整，既要注重形式，更要注重实际效果。行政区划调整是一个循序渐进的过程。村级行政区划调整后，在全市范围内没有及时做好相关的后续工作，如组织验算、工作评估等，由此造成了一定的负面影响。据此，要求市委、市政府严格按照市委[2000]32号文件精神，对村级行政区划调整情况作一次回头看，由市农办牵头，市民政局、市农业局、市委组织部等市级有关部门共同参与，对2000年、2001年村级行政区划调整情况作一次全面的调查和分析，及时查找存在问题，提出整改措施意见，以弥补村级行政区划调整过程中的不足。要坚持尊重民意，广泛听取群众意见。要帮助村干部及村民树立全局意识，消除本位意识，把大家的思想和精力集中到并村后的建设和发展上来。
（二）要严格按照市委[2000]32号文件规定，行政区划调整后的新村规模不宜过大。《中共慈溪市委、慈溪市人民政府关于积极有序推进村级行政区划调整的若干意见》指出，“遵循农村生产力发展水平及《慈溪市市域城镇体系规划》的要求，行政区划调整后的新村规模一般以3000人左右为宜”。我们一定要严格按照市委精神办。对于在“回头看”过程中，行政区划调整后的新村人口接近4000人或超过4000人的村，要进行认真分析、综合评估，并分门别类妥善处置。一是对并村后工作运转正常、班子凝聚力较强、群众对新的行政村认可度较高的，应予以保留不变。二是对并村后日常运转困难、班子凝聚力较低、群众对新的行政村认可度较低的，经过细致的思想工作、各项制度的规范、有关政策措施的完善，现有行政村能够保留的尽量保留。三是对于并村后确实不能正常运转、班子凝聚力不强，群众对新的行政村无认可度的，根据能级管理原则，市委、市政府要从实际出发，当机立断，给予重新调整。村级行政区划的重组必须做到慎之又慎，采取积极稳妥的方法和步骤。一要坚持充分尊重民意的原则，充分尊重村民的自治权，广泛听取群众意见，尊重大多数群众的意愿；二要坚持规模适度的原则，结合当地民风、群众习惯、产业布局及地理位置等因素，因村制宜，科学设置人口规模，一般以3000人为宜，最多不超过4000人；三要坚持积极稳妥的原则，村级行政区划调整必须依法行政规范操作，确保农村社会政治稳定；四要坚持协调发展的原则，促进农村经济社会的可持续发展。
（三）要严格按照市委[2000]32号文件和慈农经[2001]8号文件精神，做好村级行政区划调整后集体资产处理工作。妥善处理村级集体资产，是确保村级行政区划顺利调整的重要环节。因此，在组织“回头看”过程中，对原行政村集体资产处置情况和并村后的集体资产管理情况进行要进行认真分析排摸。一要真正落实集体资产的融合，村级集体资产记帐只能设一本帐。对于集体资产还未真正融合的村，要按照市委[2000]32号文件和慈农经[2001]8号《关于做好村级行政区划调整后集体资产处理工作的通知》的文件精神，采取“自然融合”、“均化融合”、“股份化融合”三种方式进行融合。无论选择哪种方式，都必须在所在镇（街道）党委（党工委）、政府（办事处）领导下，经村社员代表会议审议通过，限期融合。融合过程，必须讲究工作方式，多做说服教育和正面引导工作，切忌简单地做1+1=2的工作。二要妥善处理老村的债权债务。各地要结合实际情况，因村制宜妥善处理，对原行政村的各项债权，要认真分析，及时组织人员抓紧催讨，必要时，可通过法律途径追回债权，以防止集体资产流失。三要加强集体资产的管理。规范集体资产出租行为，严格杜绝随意处置集体资产的现象。要进一步完善并村后的村账镇代理制、村级费用定项限额制、村级重大项目评审制和招投标制、村务财务公开制及村级财务审计制等涉及村集体资产经营管理方面的制度，确保集体资产运行的安全、规范、高效。四要成立股份经济合作社。以行政村为单位，对原有村经济合作社进行股份合作制改造，更名为股份经济合作社，并继续依法行使对原村级集体资产的所有权和经营管理权。
（四）创新村级干部队伍建设。并村后，区域扩大、人口增多，管理难度增大，对村干部提出了更高的要求。如何提高村干部的素质和能力，已是当务之急。一要创新选拔任用机制。通过“选、派、聘”的办法，为村级组织输送新鲜血液。“选”，采用公开选拔等办法，把那些有志于农村事业、有知识、有理想的大中专毕业生和退伍军人选拔到村干部工作岗位上来。“派”，把那些经济工作能力强、头脑灵活、社会经验丰富、有发展潜力的机关年轻干部，下派到基层一线，到实践中接受磨练，解决村干部“无人可选”的问题。“聘”，聘用那些政治素质高、热心社会事业、能带领群众致富的经济能人担任村干部，切实解决一些村在发展上久无起色、缺乏活力的问题。二是强化教育培训机制。通过定期集训、开办主题研讨班、开设村干部讲坛等办法，搭建村干部学习交流平台，切实强化针对性培训，逐步建立村党组织书记列席镇（街道）党委（党工委）中心组学习制度。实施村干部学历培训工程，力争到2010年使全市35周岁以下村干部都达到大专以上文化学历。逐步推行村干部上挂锻炼和异地学习制度，提高村干部为民办事的能力和水平。三是完善保障激励机制。按照“岗位职业化、报酬工薪制”的要求，切实强化对村干部的经济保障和人文关怀，不断提高村干部经济福利待遇。同时，要健全村干部的激励制度，建立在村干部中定向招录机关事业干部制度。四是健全监管考核机制。建立健全村级重大事务公决制度、确保群众的知情权、参与权和监督权；完善考核奖惩制度，解决“干与不干一个样”的问题；取消村干部办公“机关化”和双休日制度，加强与群众的沟通和联系。努力在全市开创村干部“愿干事、会干事、干成事、不出事”的良好局面。