关于统筹发展杭州湾新区与周边三镇教育事业的建议

市政协崇寿镇联络委员会
为扩大杭州湾新区管理权限，理顺管理体制，进一步加快新区开发建设，市委、市府在2004年作出决定，将崇寿、庵东、新浦三镇10个行政村的行政事务和农村事务划归杭州湾新区托管，而教育等社会事业仍归原三镇管理。三年来，这一体制为支持新区发展发挥了一定的作用，但也给教育事业的发展带来很多制约，与片区整合统筹发展的要求存在一定的差距。
一、基本现状
2007年，三个镇学区范围内共有行政村46个，常住人12.2万人（其中新区2.7万人），暂住人6.8万人（其中新区1.9万人）。有中小学校17所，3所初级中学、14所小学，其中位于杭州湾新区的共有4所小学（庵东镇1所，崇寿镇2所，新浦镇1所）。三个镇的中小学生总数为12267人，杭州湾新区的学生3380人，占全部生源总数的1/4，其中外地学生1330人，占三镇外地生源总数的54%。崇寿镇共有中小学生3368人，位于杭州湾新区的北三村学生共1087人，占生源总数的1/3。近几年，外地学生的数量以年均20.5%的速度增长，三镇学区内大部分小学的外地生比例在30%以上，如崇寿镇的邮电希望小学等个别学校，这一比例更高达80%以上。预计随着杭州湾新区开发建设速度的不断加快，这一比例还将不断上升。
二、存在问题
由于教育托管工作尚处于探索阶段，制度设计的种种不足在实践中逐渐显现，而且呈现出加速恶化的趋势。三年来，崇寿、庵东、新浦三镇政府、教办和各学校竭其所能,也只能维持基本的教学秩序，提升教育质量和改善教育环境更是有心无力，沦为空谈。具体问题主要有以下三方面：
(一)教育设备设施不足问题日益突出。随着杭州湾新区的产业集聚，外来务工人员数量猛增，学龄儿童和青少年数量随之增长，对原有教育规划下配置的软硬件设施造成巨大的冲击。虽然当地政府部门和教办对区域内的学校进行了统筹协调，想方设法满足学生的求学需要，但每年仍有一定比例的外地学生不能正常入学。这一问题在崇寿镇尤为突出：崇寿6所中小学校的软硬件设施已非常落后，有5所学校的校舍存在危房问题；学生食堂档次低、设备差、规模小，无一个达标；每个班的学生平均人数高于50人（小班化除外），远远超过了教育部门的规定班额，即便是这样，2007年还是有93名学生是因为班额问题不能入学，再加上2008年开始将面临1995-1997年三年出生人口求学高峰期，高需求低供给问题将长期存在；师资力量和各类软硬件设施长期处于超负荷运转状态，对教学环境和教育质量也造成了严重影响。子女就学是一项重要的民生问题，若不及时采取适当的措施，任由这一问题长期存在，将对杭州湾片区的社会稳定和经济发展造成极为严重的负面影响，长远来看更会影响下一代的健康成长。
（二）片区教育事业协调发展面临难题。一方面是新区学校发展“孤立无援”。位于杭州湾新区的各所学校在行政上划归新区，而业务仍由各镇教办主管，这一体制使其处于“两不管”的尴尬境地。镇政府考虑到与新区的教育体制尚未确定下来，又迫于强大的财政压力，在新区学校的投入和教师的培养上存在一定的顾虑，基本上对学校建设采取维持现状的态度。以崇寿镇为例，新区内的4所学校均未通过标准化学校创建验收。新区因对学校没有管理的权利和义务，在学校建设和教师培养上也不能有所作为。在这一背景下，学校得到的财政支持相当有限，处境困难。另一方面是“雪上加霜”现象逐渐显现。由于学校发展受制，教师的工作积极性受到一定程度的打击，优秀师资向周边三镇和市区的流动趋势加大，间接造成新区学生的家长都想把子女送到镇里的其他学校就读。由于优质的生源向条件相对较好的学校集中，使得这些学校不得不面临越来越严竣的生源过剩压力，而新区的学校则要接受生源质量越来越差的现实，使原本存在的发展不平衡问题更加突出，造成新一轮的恶性循环。再一方面是学校布局“举棋难定”。就崇寿镇而言，自2006年崇寿镇党委、政府做出迁建中小学校的决定后，中心小学的土地审批已基本完成，中学的土地审批也正在进行中，但是学校建设的实质性进展不大。究其原因，除却资金、土地等因素之外，主要还是受到现有托管体制的影响。由于今后新区所辖北三村的教育是由新区统一托管，还是继续保持现状尚未明确，致使拟迁扩建中小学校的班额设置、资金投入迟迟不能敲定。如果按现状确定规模，今后一旦将教育托管给新区,可能会因生源不足造成学校建设资源的浪费；如果按新区托管的方案确定规模，则当前杭州湾新区北三村的子女，尤其是急剧增加的外来民工子女求学难的问题将愈演愈烈。
（三）托管镇镇级财政不堪重负。2004年以来，新区所有的教育任务均由周边三个乡镇承担，解决新区入学累计总人数9524人（外来民工子女2905人），其中2004年为2967人（外来民工子女665人），2005年为3177人（外来民工子女910人），2006年为3380人（外来民工子女1330人），三年累计为杭州湾新区教育事业发展承担费用8144万元，三镇每年用于教育的财政投入平均占到镇级财政总收入的约27%。崇寿、庵东、新浦三镇财政实力相对有限，高比例的教育支出对镇级财政造成了相当大的压力，并制约了社会经济其他方面事业的发展。与其他两镇不同，崇寿镇还面临着中小学校迁建的任务，短期内需要近8000万元的资金投入,这更加重了镇级财政的负担。
三、对策建议
基于对上述问题的考虑，对照片区整合发展的要求，提出以下三方面的建议：
（一）完善片区教育统筹发展机制。杭州湾新区的建设与周边三镇的发展是互为依托，相辅相承的，新区的开发建设需要周边三镇的支持，周边三镇的发展也离不开新区强大的辐射和带动作用。鉴于片区整合发展规划中要求统筹新区与周边三镇各项事业发展的理念，建议市政府和市级有关部门在教育资源的布局、教育资金的投入和教育人才的分配上进行统筹谋划、全面考量，建立完善相应的配置机制，根据现有人口的集聚水平、学校分布格局和资源紧缺实际，并结合中长期人口增长预期和教育事业发展规划，实施科学合理的资源调配，以实现片区内教育事业的平衡发展。
（二）明确片区的教育管理体制。杭州湾新区的行政管理体制调整已有三年，期间教育托管带来的问题相当突出。因此，建议市政府尽快出台新区和周边三镇较长一段时期内的教育事业发展规划：一是明确管理体制。建议在今后较长一段时期内仍由周边三镇承担新区各所学校的教育业务管理职能，以保持教学的延续性和稳定性。若决定将教育事业交由新区承担管理，必须提前拿出计划和方案，并设定相应的调整期限，以便有充分的时间做好过渡期的各项衔接工作，确保教学工作的平稳运行。二是明确投入机制。要出台相关政策，规定新区以外地学生数量为标准承担教育常规性经费投入责任，在对教育资源的开发上，如学校建设、校舍改建等，从统筹协调为原则，新区承担与乡镇相当的经费投入额度。由于新区先期开发均在崇寿北三村，这一问题在崇寿表现得更为明显。建议由市政府牵头协调，尽快明确并建立崇寿与杭州湾新区的教育资源共建共享机制，近期可按照新区学生占学区内本地学生的1/3，外来民工子女学生占1/2的客观实际为依据，由新区承担1/3的中小学校迁扩建基本建设经费和1/2的外来民工子女学校改建基本建设经费，并承担有关学校建成后日常运作经费1/3的份额，以有力增加对片区内学校建设的投入力度，促进学校整体教育水平的提升。
（三）建立片区教育事业联席会议制度。为加强沟通，理顺关系，建议由市政府或教育部门牵头，建立杭州湾新区与崇寿、庵东、新浦三镇的联席会议制度，定期召开会议，通报各辖区的教育事业运转情况，妥善解决发展过程中遇到的问题，实现杭州湾新区与周边三个乡镇的教育事业整合协调发展。